Niels Meloen: De verhoging van de kansspelbelasting: fiscale argumenten tegen een politieke maatregel

In mei vorig jaar werd in het Hoofdlijnenakkoord aangekondigd dat de kansspelbelasting (KSB) zal worden verhoogd van 30,5% naar 37,8%. Uiteindelijk is ervoor gekozen om de KSB in twee stappen te verhogen: van 30,5% naar 34,2% per 1 januari 2025 en vervolgens naar 37,8% per 1 januari 2026. Daarmee zal Nederland vanaf 2026 het hoogste kansspelbelastingtarief van Europa hebben (op Oostenrijk na – voor online kansspelen). In deze bijdrage licht ik toe waarom deze belastingverhoging problematisch is en welke gevolgen dit heeft voor de kansspelsector, de speler en de overheid.

De kansspelbelasting is in de kern een bronbelasting met het karakter van een verbruiksheffing en vindt zijn rechtvaardigheidsgrond in de financiële buitenkans en de financiële draagkracht die met het winnen van een prijs gepaard gaan.

Kansspelbelasting wordt in principe geheven van de vergunninghoudende aanbieder, waarbij als belastinggrondslag geldt het bruto spelresultaat (BSR of GGR): het verschil tussen de ontvangen inzetten en de uitgekeerde prijzen, waarbij bonussen volgens de Belastingdienst gezien moeten worden als ontvangen inzetten (en de grondslag dus vergroten).

Deze grondslag staat geen aftrek toe van operationele kosten zoals marketing, personeel of technologie. Dit is een belangrijk onderscheid met bijvoorbeeld de btw (waar belasting wordt geheven over de netto-omzet) en de vennootschapsbelasting (waar belasting wordt geheven over de winst na aftrek van kosten, netto-winst). De behandeling van bonussen, free plays en free spins valt buiten het bestek van deze bijdrage vanwege de complexiteit hiervan.

Het oude tarief van 29% dat van 2008 tot 2018 gold, gold jarenlang als min of meer evenwichtig, mede doordat het tarief gold voor zowel loterijen als casinospelen en weddenschappen. De verhoging naar 30,1% in 2018 (ten behoeve van de dekking van het uitstel van de Wet Kansspelen op Afstand), werd destijds gepresenteerd als tijdelijk. Dat het tarief nu richting de 38% gaat, betekent een structurele lastenverzwaring, zonder inhoudelijke herziening van de systematiek van de kansspelbelasting.

Politiek: begrotingsbehoefte boven marktordening

De aangekondigde – en reeds doorgevoerde – verhogingen komen voort uit politieke budgettaire overwegingen. In het Hoofdlijnenakkoord werd de maatregel gepresenteerd als eenvoudige inkomstenbron (geraamd op € 202 miljoen, inmiddels bijgesteld naar € 102 miljoen). Hoewel brancheorganisaties als de VAN, VNLOK en NOGA, evenals partijen als Holland Casino en NOC*NSF, waarschuwden voor negatieve effecten op legaliteit, sportfinanciering en werkgelegenheid, kon de kritiek op weinig sympathie van het kabinet rekenen.

Op Prinsjesdag 2024 werd duidelijk dat het kabinet de waarschuwingen weliswaar registreerde, maar niet vertaalde naar beleidsaanpassingen. De verwachte opbrengst weegt blijkbaar zwaarder dan de negatieve neveneffecten voor een sector die pas sinds 2021 gereguleerd is.

Impact op aanbieders: KSB is zwaarder dan vennootschapsbelasting of btw

De KSB drukt direct op de brutomarge van aanbieders. Anders dan bijvoorbeeld de vennootschapsbelasting, die enkel de winst na kosten belast, of de btw, die door de consument wordt gedragen, wordt KSB geheven over de brutomarge van de aanbieder, zonder rekening te houden met bedrijfskosten of aftrek van voorbelasting. In markten met hoge concurrentie en strikte reclamebeperkingen kan een verhoging van het kansspelbelastingtarief dodelijk zijn voor marges.

Onderstaande calculaties tonen de impact van de verhoging van de kansspelbelasting op de winstgevendheid van aanbieders. In een markt met stijgende belastingdruk (zoals in Nederland), worden aanbieders fiscaal gedwongen om hun uitkeringspercentages (‘RTP’) te verlagen om marge te behouden. Dit staat echter op gespannen voet met de doelstellingen van kanalisatie en consumentenbescherming.

Bij belastingheffing op “netto” niveau wordt er pas belasting geheven wanneer er ook daadwerkelijk winst wordt gemaakt, terwijl bij een heffing op “bruto” niveau de belastingheffing ervoor kan zorgen dat het bedrijf verlies gaat maken.

Landgebonden aanbieders: tussen hamer en aambeeld

Voor landgebonden aanbieders, zoals Holland Casino en speelautomatenexploitanten, zijn de problemen nog groter. Zij kampen met hogere vaste lasten (personeel, vastgoed), en worden extra geraakt door de afbouw van contant geld en fysieke locaties. Holland Casino rapporteerde al dalende marges; een stijging van de kansspelbelasting zet hun financiële model verder onder druk. Eerder dit jaar werd de oudste vestiging in Zandvoort gesloten, verlaagde zij eind vorig jaar haar winkansen en afgelopen dinsdag maakte Holland Casino bekend dat zij over 2024 ruim € 10 miljoen verlies heeft gemaakt, waarbij zij haar twijfel heeft geuit over haar voortbestaan.

Ook de afdracht van loterijen aan sport en goede doelen staat onder druk. Hogere kansspelbelasting reduceert de afdrachten, tenzij de ticketprijs stijgt of de prijzen dalen – beide met negatieve gevolgen voor spelersvertrouwen en deelnamegraad.

Risico op terugval naar het illegale circuit

Een hoge kansspelbelasting leidt tot lagere uitkeringspercentages, lagere bonussen, strengere promotievoorwaarden – allemaal elementen die de spelerbeleving en de concurrentiepositie van de aanbieders negatief beïnvloeden. Dit maakt het Nederlandse legale aanbod minder aantrekkelijk ten opzichte van het illegale aanbod. Dat effect is niet theoretisch: in meerdere EU-lidstaten is waargenomen dat te hoge fiscale druk leidt tot kanalisatieproblemen.

De Wet Kansspelen op afstand beoogde juist een veilige, gereguleerde markt. Hoewel de verhoging van de kansspelbelasting beleidsmatig verdedigbaar is vanuit budgettaire en gedragssturende overwegingen, ondermijnt zij in haar huidige vorm deze doelstelling en kan zij op termijn contraproductief uitpakken voor zowel de kanalisatiegraad als de belastingopbrengst voor de staatskas.

Wat nu?

De kansspelbelastingverhoging is een politieke maatregel zonder fiscale proportionaliteit. Ze miskent de unieke kenmerken van het belaste object – het bruto spelresultaat – en plaatst aanbieders voor een keuze tussen verlieslijdende exploitatie of het verleggen van de belastingdruk naar spelers.

Zoals we nu al zien bij Holland Casino betekent dit in de praktijk: lagere uitkeringspercentages, strengere inzetvoorwaarden, intensievere retentiecampagnes of het beperken van bonussen voor bepaalde spelers. Dat bevordert geen verantwoord speelgedrag, maar werkt juist risicovol speelgedrag in de hand.

De kansspelbelasting legt een structureel zware last op aanbieders met hoge vaste kosten en een strikt gereguleerd bedrijfsmodel. Verdere tariefverhogingen op een onveranderde heffingsgrondslag vergroten de druk op het verdienmodel van gereguleerde aanbieders en zetten het evenwicht tussen kanalisatie, consumentenbescherming en belastingopbrengst onder spanning. Een overheid die structureel hogere fiscale opbrengsten uit de kansspelsector verlangt, zal ook oog moeten hebben voor de economische houdbaarheid van het legale aanbod. Zonder die balans dreigt juist het tegenovergestelde te worden bereikt.