Raad van State: Landgebonden monopolievergunningen kunnen blijven bestaan

Op woensdag heeft de Raad van State uitspraak gedaan in het hoger beroep dat was aangespannen door Lotto B.V. en de Kansspelautoriteit nadat de rechtbank Oost-Brabant in 2024 had geoordeeld dat het Nederlandse kansspelbeleid niet horizontaal consistent was.

De Raad van State heeft de hogerberoepen van de Kansspelautoriteit en Lotto gegrond verklaard. De eerdere uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant is daarmee vernietigd en de beroepen van JVH zijn alsnog ongegrond verklaard. Volgens de Raad van State is een éénvergunningstelsel voor landgebonden kansspelen wel degelijk evenredig en gerechtvaardigd. Het verschil in regulering is volgens de Raad van State te rechtvaardigen door de wezenlijke verschillen tussen landgebonden en online kansspelen:

“Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat ten tijde van de besluiten van 27 september 2022 de verschillen tussen de drie landgebonden kansspelen en online kansspelen het duale stelsel in het licht van de daarmee te bereiken doelstellingen rechtvaardigen. Hierbij acht de Afdeling om te beginnen de situatie voorafgaand aan de regulering van online kansspelen van belang. Anders dan bij de drie landgebonden kansspelen blijkt uit de wetsgeschiedenis van de Wet Koa, Kamerstukken II 2013/14, 33 996, nr. 3, dat bij online kansspelen een hoge kanalisatiegraad niet kan worden bereikt met een éénvergunningstelsel. Een dergelijk stelsel zou namelijk onvoldoende tegemoetkomen aan de reeds bestaande vraag naar online kansspelen en de bestaande praktijk, waarbij het risico bestaat dat het illegale aanbod in stand blijft.”

Raad van State

Naast deze kanalisatiegronden wijst de Raad van State op wezenlijke verschillen in kenmerken, toegankelijkheid, en het risicoprofiel van landgebonden en online kansspelen. Zo vereisen fysieke kansspelen een “winkelbezoek” voor het inzetten en het uitbetalen van eventuele prijzen, terwijl online kansspelen 24 uur per dag toegankelijk zijn. Ook het speltempo verschilt sterk: bij fysieke kansspelen wordt vaak minder frequent gespeeld en bij fysieke sportweddenschappen kan niet live worden ingezet.

Tot slot oordeelt de Raad van State dat het éénvergunningstelsel ook noodzakelijk is omdat online verslavingsmaatregelen, zoals het aansluiten op Cruks en de controledatabank, bij fysieke verkooppunten niet of nauwelijks toepasbaar zijn zonder het aanbod onrendabel of te omslachtig te maken:

“Verder heeft de Ksa onderbouwd waarom veel maatregelen die de wetgever heeft getroffen voor online kansspelen moeilijk of niet kunnen worden toegepast op het aanbod van landgebonden kansspelen. Zo heeft de Ksa toegelicht dat het lastig is om landgebonden kansspelen aan te sluiten op CRUKS en de controledatabank. Aansluiting daarop zou het aanbieden van landgebonden kansspelen volgens de Ksa duur en omslachtig maken, wat ten koste kan gaan van de aantrekkelijkheid voor spelers en de mogelijkheid om die spellen rendabel en via een landelijk dekkend netwerk aan te bieden. Dat kan ertoe leiden dat deze spellen nog maar beperkt legaal beschikbaar zijn. Bovendien verliezen de spellen daarmee hun laagdrempelige karakter, waardoor illegaal aangeboden fysieke kansspelen ook aantrekkelijker worden. De Afdeling acht ook dit niet onaannemelijk.”

Raad van State

De uitspraak zorgt ervoor dat Lotto B.V. haar monopolievergunningen mag behouden. De Kansspelautoriteit hoeft de vergunningsaanvragen van JVH daarom niet opnieuw te beoordelen.

Desgevraagd reageert de Kansspelautoriteit als volgt op de uitspraak:

“We kunnen ons vinden in de uitspraak, want de Raad van State heeft met deze uitspraken de eerder ingenomen standpunten van de Ksa bevestigd.”

Marloes Derks, woordvoerder Kansspelautoriteit

CasinoNieuws.nl heeft ook JVH en Nederlandse Loterij gevraagd om een reactie. Indien die volgen, worden deze aan dit artikel toegevoegd.

Geschiedenis van de zaak

In de rechtszaak draaide het om de monopolievergunningen die Lotto B.V. in het bezit heeft. Gokbedrijf JVH gaming & entertainment, moederbedrijf van het landgebonden Jack’s Casino maar via een dochteronderneming ook van online casino JACKS.NL, had namelijk ook een vergunning aangevraagd om instantloterijen (Krasloten) en fysieke sportweddenschappen (TOTO Winkel) aan te mogen bieden.

In 2022 werden deze vergunningsaanvragen van JVH afgewezen door de Kansspelautoriteit. De toezichthouder verwees daarbij naar de monopolievergunningen en stelde dat JVH daarom niet de gevraagde vergunningen kon krijgen. JVH was het hier niet mee eens en maakte bezwaar. Nadat het bezwaar was afgewezen, stapte het gokbedrijf naar de rechter.

Volgens JVH gingen de monopolievergunningen in tegen het Europese vrij verkeer van diensten. In Nederland wordt al langer een beroep gedaan op een van de uitzonderingsgronden van het vrij verkeer van diensten waardoor de monopolievergunningen gerechtvaardigd zouden zijn. Hier mag van worden afgeweken in de volgende situaties:

1. Er is een rechtvaardigingsgrond aanwezig;
2. Het gaat om een maatregel die geen onderscheid maakt naar nationaliteit;
3. De beperking is evenredig.

In 2021 moest de Raad van State hier al eens naar kijken nadat Betfair een vergelijkbare rechtszaak had aangespannen. Volgens Betfair was het Nederlandse kansspelbeleid niet horizontaal consistent, omdat er in het loterijstelsel wel meerdere vergunningen waren verstrekt. De Raad van State oordeelde toen echter dat dit niet voldoende was om te stellen dat het beleid horizontaal inconsistent was. Er zouden daarom voldoende gronden geweest zijn om een monopolievergunning te verstrekken, zo oordeelde de Raad van State destijds.

Rechter stelde JVH in het gelijk

Twee jaar geleden keek de rechter opnieuw naar de monopolievergunningen nadat JVH een rechtszaak had aangespannen over de afgewezen vergunningen. Volgens JVH was de situatie inmiddels veranderd door de Wet Kansspelen op afstand. Er waren immers meerdere vergunningen verstrekt aan bedrijven om online sportweddenschappen aan te mogen bieden.

JVH stelde daarom dat de argumenten voor een monopolievergunning niet meer te verantwoorden waren. Er werd altijd gesteld dat monopolievergunningen beter waren voor verslavingspreventie en consumentenbescherming, omdat dit bij een enkele aanbieder lag.

De rechter benadrukte dat de Raad van State in 2021 niet had geoordeeld dat het kansspelbeleid horizontaal inconsistent was. Er was alleen geoordeeld dat het beleid niet inconsistent was. De rechter oordeelde in 2024 dan ook dat het Nederlandse kansspelbeleid in de huidige situatie niet horizontaal consistent is. De Kansspelautoriteit moest daarom opnieuw gaan kijken naar de vergunningsaanvragen van JVH.

Al snel lieten de Kansspelautoriteit en Lotto B.V. weten in hoger beroep te gaan. De vergunningsaanvragen van JVH zouden pas behandeld worden na de afhandeling van het hoger beroep. In de tussentijd werd de monopolievergunning van Lotto B.V. op 11 september wel verlengd. Deze verlenging van de vergunning kan dus in stand blijven.