Opbrengst kansspelbelasting 84 miljoen lager bij bevriezing van 34,2%-tarief

nr. 94 Lijst van vragen en antwoorden

Vraag 3. Het blijkt dat de verhoging van de kansspelbelasting niet de beoogde meeropbrengst van 100 miljoen euro oplevert, maar ruim een kwart miljard euro minder dan begroot. Hoe reflecteert u op de gehanteerde raming van vorig jaar, mede in het licht van kanttekeningen die onderzoeksrapporten en diverse stakeholders daar destijds al bij plaatsten?

Antwoord 3. De raming voor de verhoging van de kansspelbelasting (KSB) is opgesteld op basis van de meest actuele data m.b.t. de belastinginkomsten en marktontwikkelingen. Bij deze raming is er uitgegaan van een gedragseffect van 20%. Dat is het standaard gedragseffect wat in afstemming met het Centraal Planbureau (CPB) wordt gehanteerd voor KSB tariefsaanpassingen. Deze raming is ook gecertificeerd door het CPB.

Deze KSB verhoging is vervolgens opgenomen in het Belastingplan 2025. Het klopt dat er rondom de behandeling van dit wetsvoorstel kanttekeningen zijn geplaatst bij de raming en de gevolgen van de verhoging, met name door de kansspelsector. Hier staat tegenover dat er ook rapporten zijn gepubliceerd die o.a. de verwachting dat de inkomsten zouden toenemen onderstreepten¹.

Vraag 4. Blijkens de naar beneden bijgestelde raming valt de opbrengst van de verhoging van de kansspelbelasting zelfs nog lager uit dan de tegenvaller (140 miljoen euro) die de Kansspelautoriteit vorige maand al becijferde. Hoe verklaart u dit verschil?

Antwoord 4. De raming van de kansspelbelasting is opgesteld op basis van de realisaties tot en met juli 2025, de endogene ontwikkeling, beleidsmaatregelen en extra beleidsrelevante informatie zoals bijvoorbeeld het onderzoek van de kansspelautoriteit. Deze combinatie heeft geleid tot een verlaging van de inkomsten van de kansspelbelasting met 263 miljoen ten opzichte van de PM. Deze verlaging wordt vooral gedreven door lagere maandrealisaties dit jaar. Overigens is de opbrengst van de kansspelbelasting de afgelopen jaren fors toegenomen (van 572 miljoen in 2019 naar 1 miljard in 2025), mede door de legalisering van de online gokmarkt. Een deel van deze stijging blijkt nu niet structureel.

Vraag 5. De geraamde opbrengst van de verhoging van de kansspelbelasting is niet alleen voor het lopende jaar, maar nu ook al voor 2026 handmatig naar beneden bijgesteld. In hoeverre (en om welke redenen) bestaat er een reëel risico dat – ondanks de bijstelling – ook de realisatie volgend jaar zal tegenvallen ten opzichte van de nu gehanteerde raming?

Antwoord 5. De raming van de kansspelbelasting wordt opgesteld op basis van de realisaties tot en met juli 2025, de endogene ontwikkeling, beleidsmaatregelen en extra beleidsrelevante informatie zoals bijvoorbeeld het onderzoek van de kansspelautoriteit. Het is altijd onzeker hoe de economie en bepaalde sectoren zich ontwikkelen, maar op dit moment is er geen aanleiding om uit te gaan van verdere (neerwaartse of opwaartse) bijstellingen.

Vraag 6. Is geraamd hoeveel de kansspelbelasting volgend jaar zou opleveren bij bevriezing van het huidige tarief in 2026 en kan een dergelijke berekening gedeeld worden?

Antwoord 6. Indien het tarief voor de kansspelbelasting bevroren wordt op 34,2% in 2026, zal dit structureel 84 miljoen minder kansspelbelasting opleveren (prijspeil 2025).

Vraag 7. Verwacht u meer sluitingen van speelhallen als de kansspelbelasting per 1 januari 2026 inderdaad nogmaals wordt verhoogd?

Antwoord 7. In 2024 heeft het kabinet onderzoek laten doen door Atlas research naar de gevolgen van de verhoging van de kansspelbelasting op de publieke belangen². Ten aanzien van speelhallen en horeca-automaten heeft Atlas Research aangegeven dat zij met een tariefverhoging naar 37,8% (zoals deze gaat gelden per 1 januari 2026) geen realistische scenario zien, waarin sectorbreed een nulresultaat wordt bereikt. Zij geven verder aan dat sanering in de sector daarbij onafwendbaar lijkt, waarbij (bepaalde) speelhallen de markt verlaten en de bezettingsgraad van het resterende aanbod kan toenemen tot een nieuw evenwicht bereikt is.

Vraag 8. Hoe kwalificeert u de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de maatregelen om de kansspelbelasting te verhogen?

Antwoord 8. De verhoging van de kansspelbelasting heeft als doel om in 2025 102 miljoen euro en vanaf 2026 202 miljoen euro extra belastinginkomsten te genereren. De maatregel is doeltreffend indien de geraamde extra belastingin­ komsten wordt opgehaald. De maatregel is doelmatig indien de extra belastinginkomsten worden opgehaald tegen lage kosten.

Het is op basis van de beschikbare informatie over de gerealiseerde kasontvangsten niet mogelijk om te beoordelen of de tariefverhoging op zichzelf in 2025 doeltreffend en/of doelmatig is geweest. Dit komt omdat per oktober 2024 ook andere maatregelen zijn genomen op de kansspelmarkt (Regeling speellimieten en bewuster speelgedrag en Beleidsregel verantwoord spelen), die invloed hebben op de opbrengsten van de kansspelbelasting. De effecten van deze maatregelen op de belastinkomsten zijn lastig te onderscheiden. Wel concludeerde de Kansspelautoriteit (Ksa) in hun rapportage:

«Per 1 januari 2025 is de kansspelbelasting (KSB) verhoogd van 30,5 procent naar 34,2 procent. Deze verhoging was bedoeld om de belastinginkomsten met 100 miljoen euro te verhogen in 2025. (…) De belastinginkomsten zullen in 2025 waarschijnlijk 40 miljoen euro (5 procent) lager zijn dan in 2024. Dat komt door de nieuwe regels voor spelersbescherming die voor een sterke daling in het BSR van online aanbieders hebben gezorgd.”³

Vraag 9. Bent u bekend met het feit dat inmiddels tientallen landgebonden casino’s (vooral speelautomatenhallen) de deuren hebben gesloten sinds de (aankondiging van) de verhoging van de kansspelbelasting per 1 januari 2025? Draagt deze ontwikkeling bij aan de tegenvallende opbrengst van de kansspelbelasting? Zo ja, waarom is dit niet benoemd in de toelichting op het naar beneden bijstellen van de raming? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9. De raming van de kansspelbelasting wordt opgesteld op basis van de realisaties tot en met juli 2025, de endogene ontwikkeling, beleidsmaatregelen en extra beleidsrelevante informatie zoals bijvoorbeeld het onderzoek van de Kansspelautoriteit naar het effect van de verhoging van de kansspelbelasting op de kansspelmarkt. Als casino’s sluiten werkt dat door op de maandelijkse realisaties van de kansspelbelasting en wordt dit daarmee meegenomen in de (bijstelling van de) raming. In de bijlage van de miljoenennota is een korte toelichting gegeven op de bijstelling van de kansspelbelasting. Uit dit onderzoek blijkt onder andere dat onderliggend vooral de ontwikkeling van de opbrengst in de onlinesector achterblijft.

Vraag 10. Neemt het risico op een toename van bezwaarprocedures en juridische processen (met bijbehorende kosten en belasting van het ambtelijk apparaat) als gevolg van de verhoging van de kansspelbelasting toe bij een volgende verhoging en gegeven het feit dat het beoogde effect van de maatregel niet wordt gerealiseerd? Hoe duidt u in algemene zin de juridische houdbaarheid van de maatregel, alle nu bekende effecten (zoals hieraan toegeschreven sluitingen) overziende?

Antwoord 10. Ten opzichte van het huidige aantal bezwaar- en beroepschriften verwacht het kabinet geen verdere toename als gevolg van de verdere verhoging van het kansspelbelastingtarief per 1 januari 2026. Het kabinet acht de verhoging van de kansspelbelasting ook juridisch houdbaar. Hoewel belastingheffing in beginsel een inbreuk maakt op het eigendomsrecht, is inmenging in dit recht voorzienbaar op grond van de wettelijk grondslag en voor belastingdoeleinden in het algemeen gerechtvaardigd.

Daarbij geeft de rechter doorgaans een ruime beoordelingsvrijheid aan de wetgever om het belastingstelsel in te richten in lijn met de door de wetgever nagestreefde legitieme doelen. Dat de geraamde opbrengsten (nu) niet gehaald worden, maakt niet dat er geen legitiem doel was. Of een maatregel in een individueel geval een inbreuk maakt op het eigendomsrecht is afhankelijk van de feiten en omstandigheden. De wetgever moet ervoor zorgen dat er sprake is van een ‘fair balance’ tussen de belangen van het betrokken individu en het algemene belang. Het kabinet is van mening dat gelet op deze criteria bij de voorgestelde maatregel geen sprake is van een ongeoorloofde inbreuk op het eigendomsrecht.

^{1 Halbersma, R., Poort, J., & Burema, F. (2024). Raise of fold? Verhoging van de kansspelbelasting en de impact op de publieke belangen. Atlas Research (bijlage bij Kamerstuk, 24557, nr. 242).
2 Halbersma, R., Poort, J., & Burema, F. (2024). Raise of fold? Verhoging van de kansspelbelasting en de impact op de publieke belangen. Atlas Research (bijlage bij Kamerstuk, 24557, nr. 242).
3 Effectmeting naar gevolgen van de verhoging van de kansspelbelasting}