Analyse Kaj Hollemans: Raad van State uitspraak over monopolievergunningen

Kaj Hollemans is juridisch adviseur en oprichter van KH Legal Advice. Hij werkte van 2020 tot en met juni 2026 als senior jurist bij de afdeling Juridische Zaken van de Kansspelautoriteit, waar hij procedures voerde, beleidsregels schreef en de raad van bestuur adviseerde over uiteenlopende juridische onderwerpen. Naast (online) kansspelen houdt hij zich bezig met wet- en regelgeving, strategie en beleid rond alcohol, drugs en preventie.

Voor CasinoNieuws.nl zal Hollemans af en toe zijn licht laten schijnen op de juridische kant van (online) kansspelen en online casino’s in Nederland.

Wat ging er aan vooraf?

Op 28 december 2021 had JVH vergunningen aangevraagd voor het organiseren van instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto. Op 4 januari 2022 heeft de Kansspelautoriteit deze aanvragen afgewezen. De Wet op de kansspelen kent namelijk een éénvergunningstelsel voor het organiseren van deze kansspelen. Op grond van de artikelen 14b, eerste lid, 16, eerste lid en 27b, eerste lid, van de Wet op de kansspelen kan een vergunning voor het organiseren van deze kansspelen maar aan één rechtspersoon worden verleend. De Kansspelautoriteit heeft de aanvraag van JVH afgewezen, omdat de monopolievergunningen in november 2021 al waren verleend aan een andere partij (Lotto B.V.).

Daartegen heeft JVH bezwaar gemaakt. Op 27 september 2022 bleef de Kansspelautoriteit bij haar eerdere weigering. Volgens de Ksa was het éénvergunningstelsel evenredig en was er sprake van een gerechtvaardigde beperking op het vrije verkeer van diensten als bedoeld in artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). JVH was het daar niet mee eens en ging in beroep.

Uitspraak rechtbank

In februari 2024 oordeelde de rechtbank Oost-Brabant dat de Kansspelautoriteit de aanvragen van JVH niet had mogen weigeren. Het éénvergunningstelsel in de Wet op de kansspelen levert een beperking op van het Europese vrije dienstenverkeer en volgens de rechtbank is deze beperking onevenredig.

Voor instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto geldt een éénvergunningstelsel en voor online kansspelen geldt een open stelsel, waarbij een onbeperkt aantal vergunningen beschikbaar is. Volgens de rechtbank is het kansspelbeleid daarom niet (meer) horizontaal consistent. Ook heeft de Kansspelautoriteit niet aannemelijk gemaakt dat een éénvergunningstelsel voor de drie landgebonden kansspelen onder het huidige kansspelbeleid nog noodzakelijk is om de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid te waarborgen. Kort gezegd, gelijke monniken, gelijke kappen.

De rechtbank droeg de Kansspelautoriteit op om een nieuw besluit te nemen op de aanvragen van JVH, met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij erkende de rechtbank dat deze uitspraak grote gevolgen heeft voor de vergunningverlening voor het organiseren van de drie landgebonden kansspelen.

De Kansspelautoriteit en Lotto waren het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en gingen in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Op 9 december 2025 heeft de Raad van State de zaak op zitting behandeld en op 16 september 2026 is de uitspraak.

Uitkomst

Als de Raad van State komende woensdag oordeelt dat het éénvergunningstelsel geen beperking oplevert van het Europese vrije dienstenverkeer, kunnen de deze week opnieuw verleende monopolievergunningen aan Lotto B.V. in stand blijven.

In dat geval blijft het éénvergunningstelsel bestaan en kunnen andere partijen geen vergunning aanvragen voor het organiseren van instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto. De kans daarop acht ik niet bijzonder groot, gelet op de uitspraak van de rechtbank en eerdere adviezen van de Afdeling Advisering van de Raad van State omtrent de inwerkingtreding van de Wet kansspelen op afstand (Wet Koa).

Als de Raad van State komende woensdag oordeelt dat het éénvergunningstelsel wel een beperking oplevert van het Europese vrije dienstenverkeer en dus moet worden opengesteld voor andere partijen, kunnen de deze week opnieuw verleende monopolievergunningen aan Lotto B.V. ook in stand blijven. In dat geval kunnen ook andere partijen een vergunning aanvragen voor het organiseren van instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto. De kans daarop acht ik een stuk groter.

Een complicerende factor is dat de nieuwe monopolievergunningen aan Lotto B.V. onderhands zijn verleend, vanwege de bijzondere positie van Lotto B.V. als staatsdeelneming en de zeggenschap van de Staat. Als de Raad van State komende woensdag zou oordelen dat zo’n onderhandse gunning niet langer is toegestaan, zou dit tot gevolg kunnen hebben dat de opnieuw verleende monopolievergunningen aan Lotto B.V. moeten worden ingetrokken. In dat geval heeft de Kansspelautoriteit al laten weten dat een eventuele intrekking niet eerder zal plaatsvinden dan een jaar na de uitspraak van de Raad van State, gelet op de voorbereidingstijd die dan nodig is voor het organiseren van een transparante gunning.

Gevolgen

Als de Raad van State komende woensdag oordeelt dat het éénvergunningstelsel inderdaad een beperking oplevert van het Europese vrije dienstenverkeer en dus moet worden opengesteld voor andere partijen, mogen straks meerdere partijen instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto aanbieden. Daardoor zal de concurrentie op deze markt toenemen, hetgeen zal leiden tot meer reclame, meer gokschade, etc.

Waarschijnlijk zal een dergelijke uitspraak ook leiden tot aanpassing van de Wet op de kansspelen. Dit zal ongetwijfeld leiden tot nieuwe discussies over het kansspelbeleid en de beoogde doelstellingen. Welke politieke gevolgen dit heeft, valt moeilijk te voorspellen, maar het zou zomaar eens kunnen leiden tot een heel andere uitkomst dan wat iedereen verwacht, namelijk dat de Kamer uiteindelijk niet kiest voor een open stelsel voor alle vergunningen (landgebonden en online), maar voor een éénvergunningstelsel voor alle vergunningen. Ook in dat geval is de horizontale consistentie van het kansspelbeleid hersteld en komt er een einde aan het onbeperkt aantal vergunningen voor online gokken, vanwege de politieke wens om het éénvergunningstelsel van landgebonden vergunningen in stand te houden. Het is dus niet alleen een spannende week voor de Kansspelautoriteit, maar voor het hele kansspelbeleid.

CasinoNieuws.nl WhatsApp-kanaal

Altijd het laatste nieuws over de Nederlandse kansspelindustrie direct op je telefoon of WhatsApp op je computer? Volg het CasinoNieuws.nl WhatsApp-kanaal en mis niets meer!