Struycken herziet gokwet: risicovolle kansspelen vanaf 21 jaar, overkoepelend limiet, en reclamebeperkingen

Het kabinet komt met een fundamentele koerswijziging in het kansspelbeleid. Staatssecretaris voor Rechtsbescherming Teun Struycken heeft een nieuwe visie op kansspelen gepresenteerd, waarin de focus ligt op betere bescherming tegen de risico’s van gokken. Onder de voorgestelde maatregelen vallen onder andere een verhoging van de minimumleeftijd voor risicovolle kansspelen naar 21 jaar, strengere zorgplichtregels, en aangescherpte reclameregels. Ook krijgt de Kansspelautoriteit meer bevoegdheden om de illegale markt aan te pakken. Eind 2025 wordt begonnen met het formuleren van een wetsvoorstel.

Volgens Struycken biedt het huidige kansspelbeleid onvoldoende bescherming tegen de risico's van online gokken, met name voor minderjarigen en jongvolwassenen. Sinds de legalisering van de online kansspelmarkt in 2021 is het aantal online gokkers toegenomen, evenals het aantal risico- en probleemspelers. De evaluatie van de Wet kansspelen op afstand (Koa) laat zorgwekkende resultaten zien, wat aanleiding geeft tot strengere regelgeving.

Om spelers beter te beschermen, stelt de staatssecretaris verschillende maatregelen voor, zo blijkt uit de visie op kansspelen. Allereerst wil hij dat de leeftijdsgrens voor de meest risicovolle kansspelen verhoogd wordt van 18 naar 21 jaar. Welke kansspelen hieronder vallen is nog onduidelijk. SP-Kamerlid Michiel van Nispen verzocht eerder via een ingediende motie om een verbod op ‘online kansspelen met een aantoonbaar zeer hoog risico' waarbij hij online gokkasten als voorbeeld noemde.

Overkoepelende stortingslimiet

Daarnaast krijgen aanbieders strengere verplichtingen, waaronder een overkoepelende stortingslimiet die wordt afgestemd op de financiële draagkracht van de speler. Er zijn hiervoor de volgende drie verschillende varianten onderzocht:

• Absolute stortingslimieten, waarbij een bedrag staat vastgesteld en niet is te wijzigen.
• Stortingslimieten met een mogelijkheid tot verhoging na draagkrachttoets, waarbij de uitkomst van deze toets bepaald of een limiet wordt verhoogd.
• Stortingslimiet met een vrije keuze met contactmoment, waarbij er een contactmoment komt met verslavingsdeskundig personeel van de legale aanbieder wanneer een speler de limiet wil ophogen.

Voor het kiezen van de optie waarbij spelers qua limieten het beste beschermd worden, werd er rekening gehouden met 4 subcriteria:

• Bescherming tegen onmatig speelgedrag, financiële schade, en verslaving.
• Ondersteuning van de speler in het maken en nakomen van afspraken over het speelgedrag.
• Is de speellimiet simpel, begrijpelijk, en hanteerbaar?
• Is er de kans dat gokkers overstappen naar het illegale gokaanbod.

In bovenstaande afbeelding is te zien dat optie 2 (Stortingslimieten met een mogelijkheid tot verhoging na draagkrachttoets) de beste totale bescherming geeft richting de Nederlandse gokker, waardoor deze de voorkeur geniet. Vooral de bescherming tegen onmatig speelgedrag, financiële schade, en verslaving is beduidend beter dan de twee andere onderzochte opties.

Alhoewel optie 1 (Absolute limiet) simpel, begrijpelijk, en hanteerbaar is, geeft het meer risico bij de andere criteria. Bij optie 3 (Stortingslimiet met een vrije keuze met contactmoment) zullen spelers na verwachting het minst uitwijken naar het illegale aanbod, maar geeft het veel minder bescherming tegen onmatig speelgedrag, financiële schade, en verslaving.

Bij de optie met een draagkrachttoets liggen echter de grootste juridische en technische uitdagingen bij het inrichten van een systeem dat zowel privacy als gebruiksvriendelijkheid waarborgt. In vergelijking met een absolute speellimiet is deze optie juridisch gezien beter te onderbouwen, omdat spelers met voldoende financiële ruimte meer vrijheid krijgen binnen het legale aanbod. Tegelijkertijd vereist een draagkrachttoets zorgvuldige verwerking van persoonsgegevens.

Qua uitvoering is deze variant daarom lastiger te implementeren, omdat er een extra controlemechanisme nodig is. Dit brengt extra complexiteit met zich mee, maar de extra bescherming die spelers hiermee krijgen, weegt zwaarder dan de praktische uitdagingen. De verwachting is dat het onderzoek naar deze optie in het tweede kwartaal van 2025 wordt afgerond.

Reclameregels

Ook worden, zo blijkt uit de visie op kansspelen van Struycken, de reclameregels aangescherpt om de aantrekkingskracht van online gokken verder te beperken. Vanaf 1 juli 2023 geldt er al een verbod op ongerichte reclame voor online kansspelen, maar deze maatregelen zullen uitgebreid worden.

Eerder diende Van Nispen een motie in voor een verbod op online gokreclame die kon rekenen op een meerderheid, nadat een motie van Derk Boswijk voor een totaalverbod op gokreclames niet op voldoende steun kon rekenen.

Er komt een enkele uitzondering voor websites (zoals CasinoNieuws.nl) waar informatie over het legale aanbod gedeeld wordt:

“Inrichting van een totaalverbod van reclame voor online kansspelen met een uitzonderingsclausule voor beperkte reclame in een omgeving waar mensen gericht op zoek zijn naar kansspelen om het legale aanbod van illegale aanbod te kunnen onderscheiden.”

Maatregel 7, Teun Struycken

Meer bevoegdheden voor Kansspelautoriteit

Tot slot krijgt de Kansspelautoriteit (Ksa) extra bevoegdheden om strenger toezicht te houden op het legale aanbod, zo blijkt uit de nieuwe visie op kansspelen van Struycken. Houdt een legaal online casino zich niet aan de regels, dan kan de vergunning geschorst worden.

Ook krijgt de Ksa instrumenten om illegale goksites te blokkeren. Struycken liet in september van vorig jaar al weten dat er opnieuw gekeken zou worden naar de bevoegdheid om onvergunde goksites op zwart te zetten.

Dat de illegale gokmarkt in Nederland floreert bleek ook uit het rapport dat de Kansspelautoriteit vandaag deelde. Hierin werd naar buiten gebracht dat de illegale gokmarkt groter is dan de legale gokmarkt in termen van geld.

Overzicht voorstellen voor wijzigingen

1. Wijziging basisuitgangspunten Wet op de kansspelen (Wok): De wet wordt aangepast om verslavingspreventie te verbreden en een duidelijke visie op kansspelen te geven. Dit wordt vastgelegd in de Memorie van Toelichting (MvT) en de wetgeving.
2. Uitbreiden normadressaat in de Wok: Niet alleen aanbieders, maar ook betaaldienstverleners, platforms en mediapartijen kunnen aanwijzingen van de Kansspelautoriteit krijgen om illegale activiteiten beter te bestrijden.
3. Onderscheid in risico's gokschade kansspelen in de wet verankeren: Op dit moment maakt de Wet op de kansspelen (Wok) geen duidelijk onderscheid tussen verschillende soorten kansspelen op basis van het risico op gokschade. Struycken wil dat veranderen door risicovolle en minder risicovolle kansspelen expliciet in de wet te benoemen en hier strengere regels aan te koppelen.
4. Minimumleeftijd deelname aan risicovolle kansspelen verhogen: Mogelijk wordt de minimumleeftijd voor de meest risicovolle kansspelen verhoogd naar 21 jaar om jongvolwassenen beter te beschermen.
5. Zorgplicht: Aanbieders moeten strengere regels volgen om spelers te beschermen. Onafhankelijke experts worden betrokken bij het bepalen van deze zorgplicht.
6. Overkoepelende speellimieten (project VOS): Spelers krijgen één overkoepelende limiet voor storten en verliezen, dat niet verhoogd kan worden zonder een draagkrachttoets.
7. Reclame: Er wordt onderzocht of een totaalverbod op online gokreclames nodig is, met een uitzondering “voor beperkte reclame in een omgeving waar mensen gericht op zoek zijn naar kansspelen om het legale aanbod van het illegale aanbod te kunnen onderscheiden.”. Bonussen worden mogelijk verder beperkt.
8. Handhaving illegaal: Nieuwe instrumenten zoals DNS-blokkades en boetes voor illegale aanbieders.
9. Handhaving en toezicht legaal: Er wordt onderzocht of Ksa undercover kan werken met nep-ID’s om aanbieders beter te controleren.
10. Schorsen vergunning: Kansspelaanbieders die hun zorgplicht niet nakomen, kunnen tijdelijk hun vergunning verliezen.
11. Cruks verbeteren: Mogelijkheden worden onderzocht om spelers gemakkelijker (onvrijwillig) uit te sluiten en om bewindvoerders meer invloed te geven op inschrijvingen.
12. Informatie-uitwisseling matchfixing: Wettelijke aanpassingen moeten het mogelijk maken om signalen van matchfixing beter te delen.
13. Toegankelijkheid data voor onderzoek: Onderzoekers krijgen toegang tot geanonimiseerde spelersdata om gokverslaving beter te kunnen analyseren.

Over te nemen maatregelen komende uit de hernieuwde visie op kansspelen zegt Struycken het volgende:

 “Het belangrijkste uitgangspunt is voor mij het beschermen van alle burgers tegen kansspelgerelateerde schade. Daarbij ga ik verder dan het voorkomen van verslaving en kijk ik ook naar andere schade die deelname aan kansspelen kan veroorzaken, zoals schulden. Het is nodig om alle mensen te beschermen, juist ook degenen die nog niet met kansspelen in aanraking zijn gekomen of die gestopt zijn met gokken. Hierbij richt mij in het bijzonder op minderjarigen en jongvolwassenen.”  

Teun Struycken, staatssecretaris voor Rechtsbescherming

Enkele voorgestelde wetswijzigingen worden niet doorgevoerd

Ook worden er enkele voorgestelde wetswijzigingen niet doorgevoerd. De intrekking van de Wet kansspelen op afstand (Wet Koa) wordt afgewezen, omdat dit niet past binnen de evaluatie en beleidsinzet. Het verlagen van drempels voor gokkers om hulp te zoeken wordt niet als aparte wetswijziging doorgevoerd, maar wordt verwerkt in het algemene verslavingspreventiebeleid.

Tevens wordt het verhogen van boetes op basis van de omzet van gokbedrijven niet wettelijk vastgelegd, omdat de Kansspelautoriteit hier al beleidsmatig op kan sturen. Daarnaast blijft de afdracht aan het Verslavingspreventiefonds ongewijzigd, omdat de overheid de huidige financiering voldoende acht.

Het voorstel om gokken met geleend geld, zoals met creditcards, te verbieden wordt niet direct doorgevoerd; eerst wordt onderzocht of dit juridisch mogelijk is binnen EU-regelgeving. Als een verbod niet haalbaar blijkt, wordt gezocht naar alternatieve maatregelen.

De staatssecretaris focust zich daarnaast in eerste instantie op strengere regels voor de online gokmarkt, maar heeft aangekondigd op een later moment ook de regelgeving rondom fysieke speelautomaten, krasloten, loterijen, en kleine kansspelen zoals bingo, onder de loep te nemen.

Deze herziening kan ook gevolgen hebben voor grote partijen zoals Nederlandse Loterij en Holland Casino. Wat die impact precies zal zijn, is nog niet duidelijk, maar de kans is groot dat er ook voor deze aanbieders strengere regels in het verschiet liggen.

Huidige beleid schiet tekort

De huidige visie op kansspelen stamt uit 2011 en legt veel nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van spelers en aanbieders, aldus Struycken. Volgens de staatssecretaris schiet deze aanpak tekort, vooral als het gaat om noodzakelijke wetswijzigingen rondom online kansspelen. Daarom komt er een nieuwe visie, waarbij spelersbescherming centraal staat. Dit betekent dat niet alleen (actieve) gokkers beter worden beschermd, maar ook mensen die nog niet in aanraking zijn gekomen met kansspelen.

Bijzondere aandacht gaat uit naar minderjarigen en jongvolwassenen. Zij zijn extra vatbaar voor de risico’s van kansspelen en moeten beter worden afgeschermd. Daarnaast wordt de strijd tegen illegaal aanbod en deelname aan onvergunde goksites een speerpunt in het nieuwe beleid.

Wetsvoorstel opstellen begint eind 2025

Om deze nieuwe koers mogelijk te maken, worden de komende tijd voorbereidingen getroffen voor aanpassingen in de wet- en regelgeving. Als alles volgens planning verloopt, kan eind 2025 worden gestart met het opstellen van een wetsvoorstel.

In de tussentijd wordt onderzocht of bepaalde maatregelen al eerder kunnen worden doorgevoerd, zoals strengere zorgplichtregels en extra beperkingen op gokreclames. Ook wil de staatssecretaris het tegengaan van illegale aanbieders op de Europese agenda zetten, om zo internationaal sterker op te treden tegen onvergunde goksites.

Reacties

Branchevereniging NOGA heeft inmiddels een reactie gegeven op de visie op kansspelen van Struycken en de beleidsreactie op de evaluatie van de Wet kansspelen op Afstand. Hierover zegt directeur a.i, Eric Konings, het volgende:

“De leden van NOGA staan voor een veilig en verantwoord kansspelaanbod. Daarom ondersteunen we het idee om niet langer enkel verslavingspreventie centraal te stellen in het kansspelbeleid, maar te streven naar het voorkomen van gokgerelateerde schade. Kansspelen moeten een bron van vermaak zijn, geen bron van problemen.

Ook zijn we blij te vernemen dat de bestrijding van illegaal aanbod meer prioriteit krijgt. We uiten al langer onze zorg over de omvang van de illegale markt, en uit de vandaag door de Kansspelautoriteit gepubliceerde cijfers blijkt dat van iedere euro waarmee in Nederland gegokt wordt, inmiddels de helft wordt ingezet bij illegale aanbieders. De toezichthouder geeft aan meer middelen nodig te hebben om hier een vuist tegen te maken, en we hopen dat ze die ook in handen krijgen.

Een aantal beleidsvoornemens van het Kabinet, zoals het verhoging van de minimumleeftijd naar 21 jaar, kan de vlucht richting de illegale markt die momenteel gaande is nog verder versterken. We wachten de nadere uitwerking hiervan echter af, voor we er een gedetailleerde reactie op kunnen geven.

Tot slot onderschrijven wij de opvatting van dit Kabinet, dat bescherming van burgers een gedeelde verantwoordelijkheid is van alle partijen die invloed kunnen hebben op die bescherming, volledig. We zullen ons dan ook blijven inspannen om in samenwerking met alle betrokkenen tot een aantrekkelijk, veilig en verantwoord kansspelaanbod te komen.”

Eric Konings, directeur a.i. NOGA

Ook vanuit de verslavingszorg kwam een eerste reactie. Floor van Bakkum van Jellinek vermeldt op LinkedIn dat er belangrijke stappen vanuit het kabinet worden gezet “om de risico's van gokken te beperken”. Toch blijft er volgens haar nog werk aan de winkel:

“Het kabinet zet belangrijke stappen om de risico’s van gokken te beperken. De verhoging van de minimumleeftijd naar 21 jaar, reclamebeperkingen en de strengere regels voor zorgplicht zijn belangrijke maatregelen om kwetsbare groepen beter te beschermen.

“Vanuit de verslavingszorg zien we dagelijks de gevolgen van gokken: jonge mensen die in de problemen komen, families die met de gevolgen worden geconfronteerd en zorgsysteem dat te laat wordt ingeschakeld. Dit beleid helpt om schade te voorkomen in plaats van achteraf te moeten repareren.

“Deze maatregelen zijn een stap in de goede richting, maar er blijft werk aan de winkel.”

Floor van Bakkum, Jellinek