Voor opening online gokmarkt was al duidelijk dat spelersdata niet bruikbaar was voor onderzoek

Nog voor de online gokmarkt op 1 oktober 2021 openging was al duidelijk dat de wetgeving voor de nodige problemen zou gaan zorgen als het gaat om spelersdata gebruiken voor onderzoek. In de documenten die begin december zijn gepubliceerd door het ministerie van Justitie en Veiligheid, en inmiddels weer zijn ingetrokken, is te lezen dat er al in de zomer van 2021 aangegeven werd dat de wetgeving niet op de juiste manier was geformuleerd.

In mailverkeer tussen het ministerie van Justitie en Veiligheid en ZonMW benadrukken de onderzoekers dat het ‘vrijwel onmogelijk is om in het kader van onderzoek een specifieke speler en zijn speelgedrag te kunnen volgen‘ ^{(document 612)}. Dit heeft alles te maken met artikel 31m, lid 5 van de Wet op de Kansspelen:

Begin 2022, als de online gokmarkt inmiddels geopend is, werd de situatie besproken in een interne memo van het ministerie van Justitie en Veiligheid. In de memo staat uitgelegd dat het woord ‘geanonimiseerd' in het genoemde wetsartikel goed onderzoek onmogelijk maakt. In plaats daarvan had er ‘gepseudonimiseerd' moeten staan.

Als de gegevens gepseudonimiseerd aangeleverd hadden kunnen worden, dan konden afzonderlijke datapunten wel aan elkaar gekoppeld worden als het gaat om eenzelfde speler. Er zou dan geen naam van de speler staan, maar bijvoorbeeld een unieke code voor die speler.

Negatief advies

In de tussentijd ging het ministerie van Justitie en Veiligheid op zoek naar een oplossing om onderzoek op basis van spelersdata mogelijk te maken. Aanvankelijk werd geprobeerd om het via de ‘Beleidsregel inzake gegevens en analyses voor kansspelverslavingsonderzoek' alsnog mogelijk te maken om gepseudonimiseerde gegevens te gebruiken, zo valt te lezen:

“Het idee was dat met het oog op de bedoeling van de wet en het wetsartikel, het proces zo ingericht kon worden dat de term ‘geanonimiseerd’ in bepaalde gevallen ook ‘gepseudonimiseerd’ kon betekenen. Deze uitleg is via het voorleggen van een Beleidsregel aan de Autoriteit persoonsgegevens voor advies voorgelegd.”

Medewerker ministerie van Justitie en Veiligheid (document 648)

Deze beleidsregel werd voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), maar die bracht in februari 2022 een negatief advies uit. Volgens de AP zou de wetgeving duidelijk zijn en zouden onderzoekers alleen geanonimiseerde data mogen gebruiken:

“Het concept wijkt af van de wet, door te bepalen dat de wet zodanig moet worden uitgelegd dat een vergunninghouder aan het in de wet opgenomen vereiste voldoet, indien hij de te verstrekken gegevens en analyses zodanig pseudonimiseert dat niemand daaruit de identiteit van spelers kan afleiden, met uitzondering van de vergunninghouder. Uit het oogpunt van bescherming van persoonsgegevens is er een wezenlijk verschil tussen pseudonimisering en anonimisering. Bij pseudonimisering resteren gegevens die nog herleidbaarzijn tot personen. Bij anonimisering is dit niet meer mogelijk, kwalificeren deze gegevens ook niet meer als persoonsgegevens en worden deze ook niet meer als zodanig beschermd. De wet biedt in dit geval geen ruimte voor het verstrekken van persoonsgegevens, ook niet in gepseudonimiseerde vorm. Daarmee is het concept ‘contra legem’”

Autoriteit Persoonsgegevens

Dit kwam overeen met het advies dat eerder was ingewonnen bij Koppe Consultancy, zoals te zien is in document 1472. Koppe Consultancy werd gevraagd om de mogelijkheden te bekijken nadat ZonMw twijfels had uitgesproken over de juridische haalbaarheid van het onderzoek dat zij gevraagd was te doen. Koppe Consultancy legde uit dat de het gebruik van de spelersdata alleen mogelijk was in geanonimiseerde vorm óf met de uitdrukkelijke toestemming van de spelers zelf.

AVG

In een memo van het ministerie uit januari 2022 ^{(document 1252)} wordt uitgelegd dat het probleem is ontstaan door de invoering van de AVG-wetgeving in 2018. Die was er nog niet toen de Wet Kansspelen op afstand werd ingediend in 2014. Voor 2018 telde het pseudonimiseren van data als anonimiseren waardoor het artikel uit de Wet op de Kansspelen niet gewijzigd hoefde te worden:

“Onderstaande is het gevolg van een samenloop wet Koa en de AVG. De wet Koa is in 2014 ingediend, de AVG geldt sinds 2018. In het regime van voor de AVG golden gepseudonimiseerde gegevens ook als (voldoende) anoniem. Het wetsvoorstel Koa is naar aanleiding van de AVG op dit punt niet aangepast.”

Ministerie van Justitie en Veiligheid (Memo kansspelbeleid – reclame, waarschuwende tekst, pseudonimiseren onderzoeksdata – 1252)

Het ministerie kwam tot de conclusie dat er een wetswijziging nodig was om goed onderzoek naar kansspelverslaving op basis van spelersdata mogelijk te maken. In de interne communicatie werden de opties voor een spoedwet besproken, maar ook om te kijken of de wijziging meegenomen kon worden in een veegwet.

Dit was niet het geval en ook een spoedwet kreeg niet de voorkeur, omdat dit andere wetgevingsprocessen zou vertragen. Er zou later een wetswijziging moeten worden doorgevoerd om ZonMw en andere onderzoekers de mogelijkheid te geven om spelersdata te onderzoeken.

Wet gaat gewijzigd worden

Het gebrek aan spelersdata voor onderzoekers kon ook op kritiek rekenen in het rapport van de Nationaal Rapporteur Verslavingen (NRV). Een van de adviezen van de NRV uit het adviesrapport was om spelersdata uit de Controledatabank eenvoudig beschikbaar te stellen aan onafhankelijke onderzoekers.

Enkele maanden na de evaluatie van de Wet Kansspelen op afstand, deelde toenmalig staatssecretaris Teun Struycken zijn beleidsreactie op de evaluatie met de Tweede Kamer. In de brief legde Struycken uit hoe hij de kansspelwetgeving in Nederland wilde herzien. Een van zijn plannen had betrekking op het beschikbaar stellen van spelersdata voor onderzoekers.

Naar aanleiding van deze plannen liet het WODC een onderzoek uitvoeren door Dialogic. De opdracht was om te onderzoeken hoe de dataverzameling en het delen van data verbeterd kon worden. Ook in dit rapport werd geconstateerd dat het anonimiseren van spelersdata ervoor zorgt dat de data niet goed te gebruiken is door de onderzoekers.

Toen Struycken in februari zijn plannen deelde, werd er ook een overzicht gedeeld van de geplande wetswijzigingen. Hierbij werd aangegeven dat men verwachtte eind 2025 de memorie van toelichting en wetteksten te hebben opgesteld om de wet te wijzigen van anonimiseren naar pseudonimiseren. Het is vooralsnog niet duidelijk wanneer de wetswijziging zal worden aangeboden aan de Tweede Kamer.