Overwinning Amsterdams Casino: Teeven erkent dat er de facto gedoogd werd in 2013

Memo Prioriteringscriteria

Aan de raad van bestuur

Datum: 17 mei 2013

Er zijn criteria opgesteld ten behoeve van de handhaving van het kansspelaanbod op internet. Deze worden echter afwisselend gebruikt, de ene keer als prioriteringscriteria, de andere keer als gedoogvoorwaarden. De kansspelautoriteit dient te bepalen wat het doel is van deze criteria omdat de ambigue betekenis die er tot nu toe aan is gegeven, niet langer houdbaar is.

Voorgeschiedenis

De Wok biedt geen expliciete voorziening om kansspelen via internet aan te bieden. Daarom worden er in beginsel geen vergunningen verstrekt voor kansspelen die via internet worden aangeboden. Desalniettemin worden er veel kansspelen op internet aangeboden. Al deze aanbieders overtreden dus de Wok, omdat de kansspelautoriteit niet alle aanbieders tegelijk kan aanpakken, maakt zij onderscheid tussen aanbieders die zich expliciet op Nederland richten en aanbieders die dat niet expliciet doen. Daartoe zijn drie prioriteringscriteria opgesteld (.nl-extensie, aanbieden in het Nederlands, reclame maken op radio, t.v. en geprinte media). Op grond daarvan bepaalt de Afdeling Toezicht van de kansspelautoriteit waar zij haar focus op legt, met andere woorden welke aanbieders zij het eerst aanpakt. Alle aanbieders overtreden de wet, maar aan de hand van de criteria is bepaald bij wie de prioriteiten van handhaving liggen.

Gaandeweg zijn er meer betekenissen aan de prioriteringscriteria gegeven:

• In diverse persberichten is de indruk gewekt dat de kansspelautoriteit alleen aanbieders die voldoen aan een of meer van de prioriteringscriteria aanpakt en dat ze aanbieders die zich houden aan het prioriteringsbeleid met rust laat, met andere woorden dat zij warden gedoogd.¹ Naar aanbieders die aan een of meer van de criteria voldoen is een brief gestuurd waarin ze verzocht zijn om hun website aan te passen aan de prioriteringscriteria “en zodoende niet meer onder onze focus” vallen.² Sommige aanbieders hebben zelfs meerdere brieven en e-mails ontvangen met dezelfde strekking. Daarmee wordt het vertrouwen gewekt dat de kansspelautoriteit de betreffende aanbieder niet meer zal aanpakken zodra zijn website in lijn is met het prioriteringsbeleid. De aanbieder wordt dan dus gedoogd. De staatssecretaris heeft in zijn brief aan de Tweede Kamer van 4 mei 2012 blijk gegeven van een soortgelijke opvatting door te suggereren dat de kansspelautoriteit alleen optreedt tegen aanbieders die voldoen aan de prioriteringscriteria. Aanbieders die niet voldoen aan de criteria en desondanks toch door de kansspelautoriteit worden beboet, zullen een beroep doen op het vertrouwensbeginsel. De kans dat dat succes heeft, acht ik niet gering.
• Daarnaast zijn de prioriteringscriteria gebruikt als onderscheidend criterium om te bepalen wie wordt uitgenodigd voor de “Meet & Greet” en wie niet. Ook dat staat geheel los van de oorspronkelijke bedoeling van de criteria.
• Bovendien is ook het idee geuit om de prioriteringscriteria te gebruiken als onderscheidend criterium om te bepalen wie er wel en wie er niet in aanmerking komen voor een vergunning op het moment dat de nieuwe wet in werking treedt. Het moge duidelijk zijn dat de prioriteringscriteria in dat geval een heel andere betekenis hebben dan het vaststellen van de volgorde waarin wordt gehandhaafd.

Verschillende normen

De norm die in de Wok wordt gebruikt, is “Het is verboden om kansspelen aan te bieden zonder dat men over een vergunning beschikt”. Als de criteria daadwerkelijk prioriteringscriteria zijn, dan blijft deze norm onveranderd. Voor de bestuurlijke rapporten betekent dat dat de kansspelautoriteit alleen hoeft aan te tonen dat de betreffende aanbieder de Wok heeft overtreden, dus dat hij zonder vergunning kansspelen heeft aangeboden. Pas als een aanbieder in de boeteprocedure een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel (“waarom word ik wel aangepakt en andere aanbieders niet?”), worden de prioriteringscriteria relevant. We kunnen dan uitleggen dat we een beleid hebben waarbij we de ergste overtreders (zij die aan een of meer criteria voldoen) het eerst aanpakken. Als we deze allemaal hebben aangepakt, komen alle andere aanbieders die niet over een vergunning beschikken in principe aan de beurt.

Wanneer we de criteria gebruiken als gedoogcriteria, worden ze onderdeel van de norm. Die luidt dan in feite “Het is verboden om kansspelen aan te bieden zonder dat men over een vergunning beschikt, tenzij men zich conformeert aan het Kansspelautoriteit prioriteringsbeleid”. Voor de bestuurlijke rapporten betekent dat dat we niet alleen aannemelijk moeten maken dat de betreffende aanbieder kansspelen Datum aanbiedt zonder dat hij over een vergunning beschikt, maar ook dat hij een of AMO meer criteria overtreedt.³

Omgekeerd geredeneerd betekent het ook dat we de criteria niet in de bestuurlijke rapporten kunnen opnemen als we willen volhouden dat het ‘slechts’ prioriteringscriteria zijn. In een bestuurlijk rapport stel je immers vast of een norm is overtreden. Als in het bestuurlijk rapport wordt vastgesteld dat de criteria zijn overtreden, impliceert dat dat de criteria onderdeel van de norm zijn.

Daarnaast impliceert het feit dat aanbieders die zich conformeren aan het prioriteringsbeleid, worden beloond met uitzicht op een vergunning en toegang tot de “Meet & Greet”, dat zij worden beschouwd als aanbieders die zich aan de norm houden.⁴ Als er sprake zou zijn van ‘echte’ prioriteringscriteria kan dat onderscheid niet worden gemaakt. Dan zijn immers alle aanbieders in overtreding en dienen de criteria slechts om de volgorde te bepalen waarin zij worden aangepakt.

Indien we bij de vergunningverlening mee willen laten wegen of een aanbieder zich aan het prioriteringsbeleid heeft gehouden, kan dat beleid in ieder geval niet tegelijkertijd uitgelegd worden als prioritering voor de handhaving. Als het prioriteringsbeleid daarentegen als gedoogbeleid wordt uitgelegd, kunnen de criteria waarschijnlijk wel worden betrokken in de vergunningverleningsprocedure.

Noodzaak besluit

Het is noodzakelijk om nu een besluit te nemen hoe we de prioriteringscriteria willen gebruiken omdat we nu de eerste bestuurlijke rapporten aan het opstellen zijn. Bovendien wordt er nu al nagedacht over de invulling van de selectiecriteria op grond waarvan te zijner tijd vergunningen voor kansspelen via internet worden verstrekt,

Op dit moment werkt de Afdeling Toezicht samen met de Nationale Recherche en het Openbaar Ministerie aan een onderzoek. Dat onderzoek heeft betrekking op een aanbieder die heeft aangegeven te zullen voldoen aan onze criteria. Deze zaak is voor een groot deel gebaseerd op overtreding van de Wok. Het OM heeft bij aanvang van de samenwerking duidelijk aangegeven geen aanbieders te willen vervolgen die wij gedogen en/of die wij op een later tijdstip mogelijk een vergunning verstrekken. Gelet op de tot op heden uitgewisselde standpunten heeft de kansspelautoriteit steeds benadrukt dat er ten aanzien van deze partij ‘slechts’ sprake is van criteria voor prioritering en dat het altijd nog mogelijk zou zijn om een boete op te leggen. In het kader van dit onderzoek is op vrijdag 24 mei 2013 een aantal huiszoekingen gepland op ongeveer twaalf locaties in binnen- en buitenland. Ook de kansspelautoriteit neemt daaraan deel.

De verwachting is dat vrij snel na die huiszoekingen naar buiten gebracht zou kunnen worden dat deze aanbieder in de praktijk het aangeboden kansspel op een voor de spelers nadelige manier uitvoert. Desondanks kan zo’n aanbieder nog steeds volhouden dat hij zich heeft geconformeerd aan ons prioriteringsbeleid. Het spreekt voor zich dat het voor zowel het OM als de Afdeling Toezicht van de kansspelautoriteit belangrijk is om te weten of de kansspelautoriteit gedoogt dan wel slechts prioriteert voordat de huiszoekingen aanvangen.

Consequenties van de keuze

Prioritering

Als ervoor gekozen wordt om de criteria daadwerkelijk als prioriteringscriteria te gebruiken, hebben zij feitelijk alleen een interne werking.

• Dat betekent dat in de bestuurlijke rapporten alleen maar aangetoond hoeft te worden dat er sprake is van kansspelaanbod waarvoor geen vergunning bestaat.
• De criteria kunnen dan niet meer gebruikt worden om te bepalen wie er wel en wie er niet welkom zijn op een “Meet & Greet” en soortgelijke bijeenkomsten. Er blijven natuurlijk wel andere mogelijkheden over om te sturen op wie er wel en wie er niet aanwezig zullen zijn.
• De criteria kunnen evenmin gebruikt worden als selectiecriterium om te bepalen wie er in de toekomst in aanmerking komt voor een vergunning, hetgeen de staatssecretarislijkt te willen, getuige zijn brief aan de Tweede Kamer.
• In principe moet het mogelijk zijn om de focus van handhaving alleen te leggen op partijen die aan de prioriteringscriteria voldoen. Daar kunnen we dermate lang mee bezig zijn (bijvoorbeeld tot 1 januari 2015) dat we er niet meer aan toekomen om aanbieders die zich wel hebben geconformeerd aan het beleid eveneens te beboeten. Als het wetsvoorstel Kansspelen op afstand echter sneuvelt in de Eerste of Tweede Kamer wordt het moeilijker om laatstgenoemde aanbieders te ontzien. Mocht het wetsvoorstel wél door de Eerste Kamer worden aangenomen, dan kan in overweging worden genomen om de criteria vanaf dan als gedoogvoorwaarden te presenteren. In dat geval is er sprake van nieuw beleid dat als zodanig bekendgemaakt moet worden.
• Voor de op aanstaande vrijdag geplande huiszoekingen heeft prioritering geen nadelige gevolgen.
• Deze keuze vergt wel dat de kansspelautoriteit duidelijk maakt dat een ieder die kansspelen aanbiedt op internet zonder over een vergunning te beschikken, de Wok blijft overtreden en op grond daarvan vroeg of laat kan worden beboet, ook als hij zich aan het prioriteringsbeleid conformeert.

Gedogen

Als ervoor gekozen wordt om de criteria als gedoogvoorwaarden te gebruiken, hebben zij feitelijk een externe werking.

• Dat betekent dat in de bestuurlijke rapporten niet alleen aangetoond moet worden dat er sprake is van kansspelaanbod waarvoor geen vergunning bestaat, maar ook dat minimaal een van de gedoogvoorwaarden is overtreden.
• De criteria kunnen gebruikt worden om te bepalen wie er welkom zijn bij de “Meet & Greet” en soortgelijke bijeenkomsten.
• De criteria kunnen in de toekomst medebepalend zijn voor het antwoord op de vraag wie er in aanmerking komt voor een vergunning.
• De criteria zitten in de weg bij de aanpak van aanbieders die zich wel aan de gedoogvoorwaarden houden, maar op andere wijze schadelijk handelen, bijvoorbeeld als ze hun klanten oplichten. Aanbieders die zich aan de voorwaarden houden, kunnen immers niet aangepakt worden.
• De huidige vergunninghouders zullen ontstemd zijn dat de kansspelautoriteit hun concurrenten die zonder vergunning kansspelen aanbieden, niet aanpakt, terwijl de vergunninghouders de kansspelautoriteit daar wel voor betalen.
• Het ligt voor de hand dat het OM de huiszoekingen afblaast als blijkt dat de kansspelautoriteit dergelijke aanbieders gedoogt. Dat zal de relatie met het OM geen goed doen.

Advies

U wordt geadviseerd om een keuze te maken tussen prioriteren en gedogen en deze keuze ook duidelijk extern kenbaar te maken.

¹ 8 juni 2012
“kansspelautoriteit sluit het net rond illegale aanbieders” hetgeen suggereert dat de kansspelautoriteit alleen aanbieders die aan de criteria voldoen, ziet als illegaal.

2 oktober 2012
“… daarmee wordt het kaf van het koren gescheiden”, “Het resterende deel dat nog niet het illegale aanbod heeft gestaakt, wordt inmiddels actief op de hielen gezeten…” en “We zullen elke weg bewandelen om de illegale aanbieders (kennelijk alleen degenen die aan de criteria voldoen, het zo lastig mogelijk te maken” hetgeen suggereert dat degenen die rekening houden met het prioriteringsbeleid deugen en gedoogd worden of zelfs legaal zijn.

30 januari 2013
“Op 28 januari organiseerde de kansspelautoriteit een Meet & Greet in Den Haag voor aanbieders van internetkansspelen die rekening houden met de prioriteringscriteria.…”
Zie ook de brief van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de Tweede Kamer van 4 mei 2012, p. 8: In samenhang met het voorgaande ben ik voornemens aanbieders die persisteren in het aanbieden van kansspelen gericht op Nederland (d.w.z. zij die aan een of meer criteria voldoen, 112 te zijner tijd uit te sluiten van de vergunning voor kansspelen in Nederland. De kansspelautoriteit zal ten aanzien van deze partijen handhavend optreden.” ?

² Brief van 8 juni 2013.

³ Ter vergelijking: als het OM een coffeeshophouder veroordeeld wil krijgen, zal het niet alleen moeten aantonen dat hij de Opiumwet heeft overtreden, maar ook minimaal één van de gedoogcriteria.

⁴ Zie in dit verband als duidelijkste voorbeeld van deze opvatting het persbericht van 2 oktober 2012.