Onvergunde kansspelen: waarom handhaving soms faalt

De misvatting

Vergunde aanbieders in Nederland moeten zich houden aan een breed scala aan verbodsbepalingen. Denk aan het verbod op ongerichte reclame, het verbod op het gebruik van rolmodellen, het verbod op sportsponsoring en zo verder. Regelmatig wordt in de media geschreven dat onvergunde kansspelaanbieders deze wet- en regelgeving overtreden als ze (weer) ergens zichtbaar zijn.

Daar slaat de media de plank (begrijpelijk) mis. Deze verbodsbepaling geldt namelijk alleen voor vergunninghouders. Het is een misvatting om te denken dat een onvergunde kansspelaanbieder het verbod op sportsponsoring of het rolmodellenverbod kan overtreden. Dat heeft te maken met onze wetssystematiek. Er is gekozen voor een vergunningsstelsel, waarbij onderliggende wet- en regelgeving zich vrijwel uitsluitend richt tot die vergunninghouders. De bepalingen die gelden voor deze vergunningshouders, gelden als gevolg daarvan niet voor niet-vergunningshouders.

De rol van artikel 1 WOK

Dat betekent niet dat de Ksa niet op onvergund kansspelaanbod kan handhaven. In de Wet op de Kansspelen is logischerwijs wel een bepaling opgenomen om onvergund kansspelaanbod te verbieden. Specifiek staat dat in artikel 1 lid 1 van de Wet op de kansspelen. Voor de volledigheid een citaat van de aanhef en de a- en b-grond van dat artikel.

De a-grond van dit artikel bevat geparafraseerd het verbod op het aanbieden van onvergunde kansspelen. De b-grond ziet geparafraseerd op het verbod om dit aanbod te bevorderen, bijvoorbeeld door reclame te maken of het aanbod op andere wijze te faciliteren.

Van groot belang is het woord ‘gelegenheid’ in deze gronden. Hoe je dat begrip uitlegt volgt uit vaste rechtspraak. In werkelijkheid ligt het genuanceerder, maar vereenvoudigd zou je kunnen zeggen dat voor het bestaan van ‘gelegenheid’ sprake moet zijn van enige mate van gerichtheid op Nederland of de Nederlandse consument. Zoals de Nederlandse taal, Nederlandse betaalinstrumenten, Nederlandse elementen et cetera. Daarbij wordt ook aangenomen dat een website die software inzet om te voorkomen dat Nederlanders kunnen spelen, zich over het algemeen niet op Nederland richt (en dus geen ‘gelegenheid’ geeft).

De b-grond vereist ook deze ‘gelegenheid’. Dat impliceert dat je het bevorderingsverbod alleen kan overtreden als het aanbod dat bevorderd wordt, ook daadwerkelijk op Nederland is gericht.

Dit is precies waar de handhavingsproblematiek voor de Ksa ontstaat. In praktijk zijn er talloze onvergunde kansspelaanbieders die op de oppervlakte software gebruiken om de toegankelijkheid van hun aanbod vanuit Nederland ‘onmogelijk te maken’. In werkelijkheid is die software-blokkade vrij gemakkelijk te omzeilen, waardoor er nog steeds (veel) Nederlanders op deze websites spelen.

Het zadelt de Ksa echter wel met een bewijsprobleem op, want op de oppervlakte is het aanbod niet te bereiken en dus is er geen sprake van ‘gelegenheid’. Dat vraagt enorme creativiteit van de Ksa om toch invalshoeken te vinden waaruit overtuigend blijkt dat wel sprake is van het geven van ‘gelegenheid’. Als de Ksa daarin niet slaagt, heeft dat tot gevolg dat geen sprake is van ‘gelegenheid’ en dus dat er geen sprake is van overtreding van het verbod op aanbieden van onvergunde kansspelen (a-grond).

Als je die lijn vervolgens doortrekt naar de b-grond, ontstaat een onwenselijke situatie. Als een partij het merk bevordert van een partij die de a-grond niet overtreedt, is in juridische zin dus ook geen sprake van het bevorderen van de ‘gelegenheid’. Het maken van die reclame is dan dus ook geen overtreding van het bevorderingsverbod.

Zonder een overtreding van de b-grond kan de Ksa logischerwijs niet handhaven. En dat is pijnlijk, want in feite is het wel reclame in Nederland voor onvergunde kansspelen.

Een scherpe lezer zal zich afvragen of dit dan een vrijbrief is voor onvergunde kansspelaanbieders (die software hebben waardoor zij zich niet richten op Nederland) om in Nederland reclame te maken. Dat is een interessante gedachte, maar een vrijbrief is het niet. Reclame voor onvergund kansspelaanbod is een van de criteria waaruit de Ksa ‘gelegenheid’ kan herleiden. Door structureel reclame te maken in Nederland, kan de Ksa juist vaststellen dat sprake is van ’gelegenheid’ en dus handhavend optreden.

De problematiek strekt zich dus vooral uit tot de incidentele reclame. Dit soort gevallen zagen we eerder terug bij een onvergunde kansspelaanbieder op een bolide in de Formule 1 (Zandvoort), op een voetbalshirt bij een internationale wedstrijd in Nederland en laatst nog op de boarding bij een internationale voetbalwedstrijd in Nederland. Voor zover mij bekend geven deze kansspelaanbieders (op de oppervlakte) geen gelegenheid in Nederland, met als gevolg dat de Ksa met een bewijs- en handhavingsprobleem zit. Onder die omstandigheden is het dus zeer de vraag of de Ksa wel handhavend tegen deze partijen kan optreden. Hoe pijnlijk dat ook is.

Slot

Dit artikel is vooral bedoeld om in abstracte zin duidelijkheid te scheppen over de wetssystematiek en de handhavingsproblematiek die daarbij komt kijken. Het is voor de Ksa absoluut niet zo gemakkelijk om een partij aan te spreken die onvergund kansspelaanbod in Nederland bevordert. De Ksa zal namelijk óók steeds aan moeten tonen dat voor dat onvergunde kansspelaanbod ‘gelegenheid’ wordt gegeven in Nederland. En daar zit het probleem, want die ‘gelegenheid’ kan met oppervlakkige softwaremaatregelen door de aanbieder worden ontweken.

Een beroep op het verbod op sportsponsoring, het rolmodellenverbod of andere wet- en regelgeving klinkt volkomen logisch en een simpele oplossing, maar die verboden zijn niet van toepassing op onvergunde kansspelaanbieders. Ook dat biedt dus geen soelaas.

Een wetswijziging die ‘gelegenheid’ uit artikel 1 lid 1 sub b Wok loskoppelt van het bevorderingsverbod zou in mijn ogen niet misstaan. Ondanks dat daaraan nog wel de nodige juridische uitdaging kleven, maar dat (voorlopig) terzijde.