Analyse Kaj Hollemans: uitspraak Raad van State over monopolievergunningen: nieuwe ronde, nieuwe kansen.

Kaj Hollemans is juridisch adviseur en oprichter van KH Legal Advice. Hij werkte van 2020 tot en met juni 2026 als senior jurist bij de afdeling Juridische Zaken van de Kansspelautoriteit, waar hij procedures voerde, beleidsregels schreef en de raad van bestuur adviseerde over uiteenlopende juridische onderwerpen. Naast (online) kansspelen houdt hij zich bezig met wet- en regelgeving, strategie en beleid rond alcohol, drugs en preventie.

Voor CasinoNieuws.nl zal Hollemans af en toe zijn licht laten schijnen op de juridische kant van (online) kansspelen en online casino’s in Nederland.

De Kansspelautoriteit had de aanvragen van JVH voor het organiseren van deze drie landgebonden kansspelen op 4 januari 2022 afgewezen en de door JVH daartegen gemaakte bezwaren op 27 september 2022 ongegrond verklaard.

Hiermee volgde de Kansspelautoriteit de Wet op de kansspelen. Deze wet kent een éénvergunningstelsel voor het organiseren van instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto.

Op grond van de Wet op de kansspelen kan een vergunning voor het organiseren van deze kansspelen slechts aan één rechtspersoon worden verleend. Een besluit om meerdere vergunningen te verlenen was contra legem geweest.

Rechtbank

De rechtbank oordeelde echter dat de Kansspelautoriteit de vergunningsaanvragen van JVH niet had mogen weigeren.

De Wet op de kansspelen kent weliswaar een éénvergunningstelsel voor deze drie landgebonden kansspelen, maar volgens de rechtbank was dit stelsel niet gerechtvaardigd, omdat de beperking onevenredig is.

Voor instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto geldt een éénvergunningstelsel en voor online kansspelen geldt een open stelsel, waarbij een onbeperkt aantal vergunningen beschikbaar is.

Daarom was het kansspelbeleid niet (meer) horizontaal consistent, aldus de rechtbank. Bovendien had de Kansspelautoriteit niet aannemelijk gemaakt dat het éénvergunningstelsel voor de drie landgebonden kansspelen onder het huidige kansspelbeleid nog noodzakelijk is.

Afdeling

In de uitspraak van 16 september 2026 wijst de Afdeling erop dat uit de artikelen 14b, eerste lid, 16, eerste lid en 27b, eerste lid, van de Wet op de kansspelen volgt dat maar aan één rechtspersoon een vergunning voor het organiseren van instantloterijen (krasloten), sportweddenschappen en de lotto kan worden verleend.

Voor online kansspelen geldt, anders dan bij de drie landgebonden kansspelen, geen éénvergunningstelsel, maar een open stelsel, waarbij meerdere vergunningen kunnen worden verleend en volgens JVH zou voor het organiseren van instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto ook een open stelsel moeten gelden.

Tussen partijen stond niet ter discussie dat het éénvergunningstelsel een beperking oplevert van het vrije dienstenverkeer. De Afdeling heeft vaker geoordeeld dat voor het éénvergunningstelsel voor de drie landgebonden kansspelen een rechtvaardigingsgrond aanwezig is, namelijk dwingende redenen van algemeen belang die bestaan uit het voorkomen van kansspelverslaving, het beschermen van de consument en het tegengaan van criminaliteit en illegaliteit.

De vraag die in deze zaak voorligt, is of het éénvergunningstelsel voor de drie landgebonden kansspelen sinds de inwerkingtreding van de Wet Kansspelen op afstand (Wet Koa) nog altijd gerechtvaardigd en evenredig is. Daartoe heeft de Afdeling het volgende overwogen.

Wet Koa

De Afdeling heeft allereerst gewezen op de doelstellingen van de Wet Koa. Het doel van de Wet Koa is om de daadwerkelijke vraag naar kansspelen op afstand te kanaliseren. De regulering van online kansspelen is niet bedoeld om aanvullende vraag naar kansspelen op afstand te doen ontstaan.

Ook zijn de van oudsher drie beleidsdoelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid van toepassing: het voorkomen van kansspelverslaving, het beschermen van de consument en het tegengaan van illegaliteit en criminaliteit.

Beoordeling

Vervolgens stond de Afdeling stil bij de vraag welke omstandigheden de rechtbank had mogen betrekken bij de beoordeling van de evenredigheid. Volgens de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte omstandigheden in haar oordeel betrokken die dateren van na de besluiten van 27 september 2022 (de dag waarop de door JVH gemaakte bezwaren ongegrond zijn verklaard door de Kansspelautoriteit).

De rechtbank had alleen de omstandigheden in haar oordeel mogen betrekken die zich hebben voorgedaan tot aan de dag dat deze beslissingen op bezwaar zijn genomen.

Relevante ontwikkelingen die zich na 27 september 2022 hebben voorgedaan, kunnen volgens de Afdeling alleen aan de orde komen bij het beoordelen van een nieuwe vergunningsaanvraag.

Omdat de Afdeling in haar oordeel alleen de omstandigheden heeft betrokken die zich hebben voorgedaan tot aan 27 september 2022, is de Afdeling uitgegaan van de drie beleidsdoelstellingen die op dat moment van toepassing waren: het voorkomen van kansspelverslaving, het beschermen van de consument en het tegengaan van illegaliteit en criminaliteit.

Vervolgens heeft de Afdeling beoordeeld of het éénvergunningstelsel geschikt is om deze beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. Daarna heeft de Afdeling beoordeeld of het éénvergunningstelsel noodzakelijk is om deze doelstellingen te behalen.

Duaal stelsel

Tussen partijen stond niet ter discussie dat het éénvergunningstelsel als zodanig een geschikte maatregel is om de beoogde doelen te bereiken. Partijen waren echter verdeeld over het antwoord op de vraag of het Nederlandse éénvergunningstelsel deze doelstellingen op een systematische en coherente manier nastreeft.

Volgens de Afdeling is een duaal stelsel, waarbij verschillende soorten kansspelen op verschillende manieren worden gereguleerd, niet bij voorbaat in strijd met het geschiktheidsvereiste.

Een duaal stelsel moet voldoen aan twee voorwaarden:

1. Is het duale stelsel systematisch? De verschillen tussen de betrokken kansspelen moeten de verschillen in regulering rechtvaardigen. De Afdeling heeft dit getoetst onder de noemer horizontale consistentie.
2. Is het duale stelsel coherent? Het duale stelsel mag er niet toe leiden dat kansspelen worden aangemoedigd.

Horizontale consistentie

De Afdeling heeft eerst beoordeeld of het duale stelsel horizontaal consistent is. Daarbij speelde de vraag in hoeverre de drie landgebonden kansspelen enerzijds en online kansspelen anderzijds, vergelijkbare kansspelen zijn en of (ondanks de gelijkenissen) de verschillen tussen deze kansspelen het duale stelsel rechtvaardigen, gelet op de daarmee te bereiken doelstellingen.

In tegenstelling tot de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat ten tijde van de besluiten van 27 september 2022 de verschillen tussen de drie landgebonden kansspelen en online kansspelen het duale stelsel in het licht van de daarmee te bereiken doelstellingen rechtvaardigen.

Hierbij is volgens de Afdeling de situatie voorafgaand aan de regulering van online kansspelen van belang. Anders dan bij de drie landgebonden kansspelen blijkt uit de wetsgeschiedenis van de Wet Koa dat bij online kansspelen een hoge kanalisatiegraad niet kan worden bereikt met een éénvergunningstelsel.

Een dergelijk stelsel zou volgens de Afdeling onvoldoende tegemoetkomen aan de reeds bestaande vraag naar online kansspelen en de bestaande praktijk, met als risico dat het illegale aanbod in stand blijft.

In het licht van de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid, met name het streven om de bestaande vraag naar kansspelen te leiden naar een door de overheid gereguleerd en gekanaliseerd aanbod (kanalisatie), is het volgens de Afdeling verdedigbaar dat de keuze is gemaakt om voor online kansspelen geen éénvergunningstelsel in te voeren.

Verder onderscheiden instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto zich ook qua kenmerken van online kansspelen. Een belangrijk verschil is dat spelers op ieder moment toegang hebben tot online kansspelen, terwijl bij de drie landgebonden kansspelen fysieke aanwezigheid in een winkel nodig is om een weddenschap af te sluiten of om een prijs te innen.

Ook verschilt de manier waarop de spellen worden gepresenteerd. Online kansspelen worden visueel aantrekkelijk en met een breed aanbod aangeboden, terwijl de drie landgebonden kansspelen een beperkte visuele uitstraling en een beperkt aanbod hebben.

Daarnaast zijn er ook andere relevante verschillen, aldus de Afdeling. Zo is het bij online sportweddenschappen mogelijk om live te wedden, terwijl bij landgebonden kansspelen alleen voorafgaand aan een wedstrijd kan worden gewed. Dit verschil in spelwijze beperkt de mogelijkheid van opvolgende weddenschappen.

Ten slotte is de Afdeling van oordeel dat de landgebonden lotto aanzienlijk verschilt van online kansspelen. Hoewel de lotto het aanbod online mag aanbieden en spelers 24 uur per dag loten kunnen kopen, is er maximaal één trekking per dag, terwijl bij online varianten van de lotto de trekkingen de hele dag doorgaan.

Op grond hiervan is de Afdeling van oordeel dat de omstandigheid dat voor de instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto een éénvergunningstelsel geldt en voor online kansspelen een open stelsel, nog niet maakt dat het Nederlandse kansspelbeleid niet horizontaal consistent is. Daarom heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het duale stelsel niet horizontaal consistent is.

Coherent

Nu het duale stelsel volgens de Afdeling horizontaal consistent is, heeft de Afdeling vervolgens beoordeeld of hiermee de doelstellingen op een coherente manier worden nagestreefd.

Volgens de Afdeling werd voor de invoering van de Wet Koa op grote schaal illegaal online gegokt. De Wet Koa had tot doel de goklust van de consument van de illegale naar legale circuits te leiden. De vraag is of de uitbreiding van het legale aanbod op een gecontroleerde wijze heeft plaatsgevonden en of er grenzen zijn gesteld aan de expansie.

Het juiste evenwicht moet worden gevonden tussen het vereiste om de vergunde kansspelen op gecontroleerde wijze uit te breiden met het doel het aanbod hiervan aantrekkelijk te maken voor het publiek en de noodzaak om de verslaving van de consument aan dergelijke spelen zo veel mogelijk te beperken. Bij de vraag of er sprake is van gecontroleerde expansie gaat het volgens de Afdeling niet alleen om wat de wetgever heeft beoogd met het kansspelbeleid.

Bij de beantwoording van deze vraag moet ook rekening worden gehouden met de omstandigheden tot aan de besluiten van 27 september 2022. Volgens de Afdeling was ten tijde van de besluiten van 27 september 2022 nog niet voldoende duidelijk wat de gevolgen van de Wet Koa waren.

De wet was op dat moment ongeveer anderhalf jaar in werking en de markt voor legale online kansspelen was pas sinds 1 oktober 2021 daadwerkelijk geopend. Duidelijke cijfers over de gevolgen van de Wet Koa waren nog niet beschikbaar en de Wet Koa was op dat moment ook nog niet geëvalueerd.

Volgens de Afdeling is duidelijk dat de wetgever ten tijde van de besluiten van 27 september 2022 maatregelen heeft genomen om het juiste evenwicht te vinden tussen enerzijds het vereiste om de vergunde kansspelen op gecontroleerde wijze uit te breiden met het doel het aanbod hiervan aantrekkelijk te maken voor het publiek, en anderzijds de noodzaak om de verslaving van de consument aan dergelijke spelen zo veel mogelijk te beperken.

Er waren extra maatregelen aangekondigd in een brief van 17 maart 2022 aan de Tweede Kamer, waarbij de minister te kennen gaf dat de bescherming van kwetsbare groepen binnen het legale aanbod in gevaar kwam door de overvloedige reclames en het brede, ongerichte bereik ervan en dat met name jongeren interesse in gokken tonen. Daarom had de minister nadere beperkingen aangekondigd van reclame voor risicovolle kansspelen, inclusief een verbod op ongerichte reclame.

Op grond hiervan is de Afdeling van oordeel dat ten tijde van de besluiten van 27 september 2022 sprake was van een juist evenwicht tussen enerzijds het vereiste om de vergunde kansspelen op gecontroleerde wijze uit te breiden met het doel het aanbod hiervan aantrekkelijk te maken voor het publiek, en anderzijds de noodzaak om de verslaving van de consument aan dergelijke spelen zo veel mogelijk te beperken. Daarom heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het Nederlandse kansspelbeleid niet coherent is.

Volgens de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het Nederlandse kansspelbeleid niet horizontaal consistent en niet coherent is. Ten tijde van de besluiten van 27 september 2022 voldeed het Nederlandse kansspelbeleid aan het geschiktheidsvereiste.

Noodzakelijk

Vervolgens heeft de Afdeling beoordeeld of het éénvergunningstelsel voor de drie landgebonden kansspelen noodzakelijk is om de beleidsdoelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid te bereiken.

De Afdeling is van oordeel dat een éénvergunningstelsel voor instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto noodzakelijk is om de Nederlandse beleidsdoelen te behalen. Hierbij is het volgens de Afdeling van belang dat het uitgangspunt is dat lidstaten een toereikende beoordelingsmarge hebben om te bepalen of een éénvergunningstelsel noodzakelijk is om de beleidsdoelen te halen.

Op een markt met meer dan één aanbieder kunnen aanbieders met elkaar gaan concurreren waardoor de kans groot is dat werving en reclame toeneemt en het gevaar bestaat dat meer spelers aan kansspelen zullen deelnemen.

Ook worden spelers gestimuleerd om meer te spelen. Kansspelen kunnen bovendien verder worden genormaliseerd waardoor gokschade toeneemt, waardoor het moeilijker wordt om verslaving en geldverkwisting tegen te gaan.

Daarnaast kunnen veel maatregelen die de wetgever heeft getroffen voor online kansspelen moeilijk (of niet) worden toegepast op het aanbod van de landgebonden kansspelen. Het is lastig om landgebonden kansspelen aan te sluiten op CRUKS en de controledatabank.

Aansluiting daarop zou het aanbod van landgebonden kansspelen duur en omslachtig maken, wat ten koste kan gaan van de aantrekkelijkheid voor spelers en de mogelijkheid om die spellen rendabel en via een landelijk dekkend netwerk aan te bieden.

Dat kan ertoe leiden dat deze spellen nog maar beperkt legaal beschikbaar zijn. Bovendien verliezen deze spellen daarmee hun laagdrempelige karakter, waardoor illegaal aangeboden fysieke kansspelen aantrekkelijker worden.

Op grond hiervan vindt de Afdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Kansspelautoriteit onvoldoende heeft onderbouwd dat het éénvergunningstelsel voor de drie landgebonden kansspelen noodzakelijk was om de Nederlandse beleidsdoelen te behalen.

Evenredigheid

Alles overwegende komt de Afdeling tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de beperking van het éénvergunningstelsel voor instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto onevenredig is.

Volgens de Afdeling is het éénvergunningstelsel niet in strijd met artikel 56 van de VWEU. De hoger beroepen van de Kansspelautoriteit en Lotto B.V. zijn gegrond. De Kansspelautoriteit heeft de aanvragen van JVH voor het organiseren van deze drie landgebonden kansspelen terecht geweigerd en hoeft geen nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen.

Overige beroepsgrond

JVH had ook betoogd dat de onderhandse vergunningverlening in november 2021 aan Lotto B.V. onrechtmatig was. Hiertoe voerde JVH aan dat de onderhandse vergunningverlening onevenredig is in relatie tot de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid.

Volgens de Kansspelautoriteit was de vergunningverlening aan Lotto B.V. inmiddels onherroepelijk, omdat JVH niet tijdig rechtsmiddelen tegen de besluiten van november 2021 had aangewend.

JVH en Lotto B.V. zijn volgens de Afdeling concurrenten van elkaar, omdat zij in hetzelfde marktsegment werken en er sprake is van hetzelfde verzorgingsgebied. JVH had dus een concurrentiebelang dat rechtstreeks is betrokken bij de vergunningverlening aan Lotto B.V. in november 2021.

Volgens de Afdeling kon JVH daarom rechtsmiddelen aanwenden tegen de vergunningverlening aan Lotto, maar omdat JVH dit niet (tijdig) heeft gedaan, is de vergunningverlening onherroepelijk geworden. Daarom is deze beroepsgrond van JVH niet inhoudelijk beoordeeld in deze procedure.

Nieuwe monopolievergunningen

Op 11 september 2026 heeft de Kansspelautoriteit de vergunningen voor het organiseren van instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto opnieuw aan Lotto B.V. verleend. De nieuwe monopolievergunningen aan Lotto B.V. zijn onderhands verleend, vanwege de bijzondere positie van Lotto B.V. als staatsdeelneming en de zeggenschap van de Staat.

De kans bestaat dat JVH (of een andere partij?) deze keer (wel) tijdig bezwaar maakt tegen deze onderhandse vergunningverlening. Dit biedt niet alleen de mogelijkheid om de onderhandse vergunningverlening ter discussie te stellen, maar ook om het éénvergunningstelsel voor de drie landgebonden kansspelen nogmaals ter discussie te stellen.

Door de beoordeling van het vraagstuk rond de geschiktheid van het monopoliestelsel voor de drie landgebonden kansspelen te beperken tot de omstandigheden tot en met 27 september 2022 (de dag waarop de door JVH gemaakte bezwaren ongegrond zijn verklaard door de Kansspelautoriteit), heeft de Afdeling de deur namelijk niet in het slot gegooid, maar op een kier laten staan.

Inmiddels zijn de doelstellingen van het kansspelbeleid aangepast en is het speelveld compleet veranderd. Bij een eventueel nieuw bezwaar over het verlenen van de onderhandse vergunning voor het organiseren van instantloterijen (krasloten), landgebonden sportweddenschappen en de lotto, mogen ook de aangepaste beleidsdoelstellingen, nieuwe omstandigheden en relevante ontwikkelingen worden betrokken bij de beoordeling van de evenredigheid en de horizontale consistentie van het kansspelbeleid en het duale stelsel.

Dit zou kunnen leiden tot een andere afweging en daarmee tot een andere uitkomst. De toekomst zal het leren, maar ook in dit geval geldt: nieuwe ronde, nieuwe kansen.