De afgelopen jaren heeft Nederland onbedoeld een harde les geleerd in de kunst van effectieve regelgeving voor online kansspelen. Goedbedoelde en haastig ingevoerde beleidsaanpassingen, ingegeven door angst en aannames, hebben elkaar versterkt en averechts gewerkt doordat de negatieve effecten op de kanalisatie steevast zijn genegeerd of onderschat.
Het verschijnsel dat internationaal inmiddels bekendstaat als de Dutch Disease van de kansspelregulering, een opeenvolging van haastig genomen maatregelen gevolgd door een krimpende legale markt, dalende kanalisatie en een groeiende zwarte markt, is geen incident maar een structureel waarschuwingssignaal.
Het toont hoe moeilijk het is om de balans te bewaren tussen kanalisatie of, optimale bescherming van consumenten enerzijds en een voldoende aantrekkelijk legaal aanbod anderzijds.
Toen de Nederlandse markt voor online kansspelen in oktober 2021 werd geopend, hadden we een wettelijke kanalisatiedoelstelling van minimaal 80 procent: na drie jaar zouden minstens acht van de tien spelers moeten kiezen voor het legale aanbod.
Vier jaar later moeten we echter vaststellen dat de legale markt met circa 16 procent is gekrompen, de illegaliteit groeit als nooit tevoren en de kanalisatie gemeten naar bruto spel-resultaat (BSR) is gedaald tot onder de 50 procent. Daarnaast is met een gestegen Kansspelbelasting de totale belastingopbrengst gedaald.
Het stapel-waterbedeffect
“Maatregelen die afzonderlijk meestal logisch en verdedigbaar leken, zoals het verbod op rolmodellen, ongerichte reclame, sponsoring en de invoering van stortingslimieten met draagkrachttoets, hebben in samenhang de aantrekkelijkheid van het legale aanbod uitgehold.”
De oorzaak ligt in het gestapelde karakter van de regelgeving en een gebrek aan deugdelijke doorrekening vóóraf. Maatregelen die afzonderlijk meestal logisch en verdedigbaar leken, zoals het verbod op rolmodellen, ongerichte reclame, sponsoring en de invoering van stortingslimieten met draagkrachttoets, hebben in samenhang de aantrekkelijkheid van het legale aanbod uitgehold.
Tegelijkertijd floreren illegale aanbieders die via Google, Discord, TikTok en Facebook schijnbaar ongestoord online gokkers blijven werven zónder CRUKS, zónder zorgplicht en met volledige anonimiteit.
Het resultaat is het tegenovergestelde van wat de wetgever beoogde: een stijgende illegale gokmarkt ten laste van de legale gokaanbieders, een groeiende omzet door de kwetsbaarste groep buiten het gereguleerde circuit, minder belastingopbrengst en een afnemende totale consumentenbescherming.
De illegale markt van 2025 is bovendien vele malen agressiever dan die van tien jaar geleden, omdat voormalige ‘grijze’ aanbieders inmiddels ofwel zijn gelegaliseerd ofwel definitief zijn uitgeweken. De resterende illegale goksites opereren vandaag volstrekt buiten elk toezicht, worden ingezet voor het witwassen van crimineel geld en hebben niet zelden nauwe banden met de georganiseerde misdaad. Daar moet je je (kwetsbare) burgers niet aan willen blootstellen!
Dit proces laat het stapel-waterbedeffect zien: druk op één deel van het systeem leidt tot verschuiving elders. In de kansspelpraktijk betekent dat dat opeenstapeling van beperkende regels het speelgedrag niet veiliger maakt, maar verplaatst naar het ongereguleerde aanbod.
De denkfout
Toen de Kansspelautoriteit (Ksa) in maart 2025 rapporteerde dat de kanalisatie op basis van het bruto spelresultaat onder de 50 procent was gezakt, concludeerde zij dat de limieten hun werk deden. Binnen de legale markt werd immers minder geld verloren en het aantal spelers leek stabiel. Die redenering is echter misleidend.
De Ksa veronderstelt dat minder speelgedrag automatisch meer bescherming betekent. Dat klopt niet. De meerderheid van de spelers gokt recreatief, met beperkte inzet en zonder verhoogd verslavingsrisico. Extra beperkingen voor deze groep dragen nauwelijks bij aan de totale bescherming.
“De effectieve bescherming zit juist bij de kleine groep hoogrisicospelers, de zogenoemde high rollers, die verantwoordelijk zijn voor een onevenredig groot deel van de verliezen en van de gokproblemen.”
De effectieve bescherming zit juist bij de kleine groep hoogrisicospelers, de zogenoemde high rollers, die verantwoordelijk zijn voor een onevenredig groot deel van de verliezen en van de gokproblemen.
Uit internationaal onderzoek blijkt dat deze spelersgroepen het meeste risico lopen op problematisch gedrag. Door de invoering van limieten en draagkrachttoetsen wijken zij nu nog vaker uit naar het illegale aanbod, waar toezicht en interventie ontbreken. Daarmee daalt de feitelijke consumentenbescherming, en blijft de overheid achter bij tenminste één van haar kerndoelstellingen: het voorkomen van gokverslaving.
Beleid kan niet effectief zijn als het dweilt met de kraan open. Nieuwe beperkingen op het legale aanbod zijn pas verantwoord wanneer de bestrijding van illegale aanbieders aantoonbaar effectief is. Eerst het lek dichten, dan pas harder dweilen en hozen.
Een wetgevend kansmoment
De recente verkiezingen en de aangekondigde wetsherziening door staatssecretaris Struycken, die heeft aangegeven de Wet op de kansspelen ingrijpend te willen moderniseren, bieden een uitgelezen kans om orde te scheppen in deze stapeling van goedbedoelde maatregelen.
Waar eerdere kabinetten vooral door de Kamer gedwongen en incidentgedreven opereerden, kan het nieuwe kabinet met de komende herziening een structurele fout herstellen: het ontbreken van een verplichte, wetenschappelijk onderbouwde effecttoets vooraf.
De herziening is hét moment om de waterbedtoets en de cumulatieve effecttoets
wettelijk te verankeren. Zo wordt kansspelbeleid niet langer geregeerd door politieke
reflexen, maar gebaseerd op feiten, data en voorspelbaarheid.
De waterbedtoets
De waterbedtoets zou een sectorspecifieke aanvulling moeten worden op het Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK). Waar het IAK generiek toetst op uitvoerbaarheid en effectiviteit, onderzoekt de waterbedtoets specifiek de gevolgen van kansspelmaatregelen voor:
- de bescherming van spelers (toezicht, zorgplicht, uitsluitingsregisters);
- de kanalisatiegraad (het aandeel spelers dat legaal speelt en het percentage van de BSR dat legaal wordt gerealiseerd);
- de marktwerking (de bescherming van de vergunde aanbieders tegen concurrentie van de illegale goksites).
Daarbij hoort altijd een cumulatieve beoordeling van bestaande en voorgenomen maatregelen, zodat het totale effect op de kanalisatie vooraf inzichtelijk wordt gemaakt.
Een goed ontworpen toets bevat tenminste de vier volgende vaste onderdelen:
- Analyse vooraf – toets de verwachte invloed op kanalisatie vóór invoering.
- Wetenschappelijke onderbouwing – onderzoeksopzet en data openbaar en controleerbaar.
- Cumulatieve beoordeling – breng gecombineerde effecten in kaart.
- Evaluatie en bijsturing – onderzoek causaliteit en herzie maatregelen als de kanalisatie na invoering met drie of meer procentpunten daalt.
Noodzakelijke correctie
De Europese kansspelregulering bevindt zich op een kruispunt. Na jaren van openstelling en regulering van online kansspelen is de slinger in veel landen nu doorgeslagen naar verkrapping en inperking.
Maatregelen als limieten, reclame- en bonusverboden zijn politiek aantrekkelijk, maar zelden empirisch onderbouwd en hun effecten deugdelijk doorgerekend. Zonder een brede toetsing vooraf wordt beleid onvoorspelbaar, juridisch kwetsbaar en pakt vaak contraproductief uit.
Nederland is daarvan het sprekendste voorbeeld. Optimale consumentenbescherming is verder uit zicht dan ooit. Een geloofwaardig herstel vraagt het terugdraaien van contraproductieve maatregelen en een meer structurele beleidsdiscipline.
De aangekondigde wetswijziging biedt de kans om dat te verankeren. Door de waterbedtoets en cumulatieve effecttoets wettelijk verplicht te stellen vóór invoering van nieuwe regels, kan worden voorkomen dat politieke druk zwaarder weegt dan consumentenveiligheid en een concurrerend legaal aanbod.
Tot slot
Het doel van deze hervorming is geen deregulering, maar duurzame regulering: beleid dat spelers beschermt zonder hen uit het zicht te duwen. De waterbedtoets is daarvoor het noodzakelijke instrument.
Wie Nederland wil genezen van de Dutch Disease moet durven ingrijpen bij de oorzaak: gestapelde regelgeving zonder voorafgaande toetsing. De komende wetsherziening biedt de kans om dat te doen.
Alle betrokken partijen – wetgever, beleidsmakers, de toezichthouder, aanbieders en maatschappelijke organisaties – zouden er goed aan doen in de wetgevings- en consultatiefase zich te verenigen achter de noodzaak van een opname van de waterbedtoets en de cumulatieve effecttoets in de wet-en regelgeving rondom kansspelen. Eerst meten, dan besluiten. De online gokkende Nederlander moet kunnen vertrouwen op zijn overheid.
Dit is een bijdrage van Peter-Paul de Goeij. De Goeij is eigenaar van Quod Bonum Consulting, voormalig directeur van branchevereniging NOGA en mede-naamgever van Feitmans & PeePee, een podcast die hij samen maakt met ervaringsdeskundige Feite Hofman, tevens een columnist voor CasinoNieuws.nl. Keuze pull-quotes door CasinoNieuws.nl.
Lead-foto Peter-Paul de Goeij via Gaming in Holland.
