Peter-Paul de Goeij: Misdaad loont (niet!)

Hoge boetes voor illegale aanbieders van online kansspelen klinken indrukwekkend. Ze zijn ook nodig. Het bestrijden van illegaliteit en criminaliteit behoort immers tot de kerntaken van de Kansspelautoriteit. De Nederlandse onlinegokker moet kunnen vertrouwen op een veilige markt en consumenten hebben recht op bescherming tegen aanbieders die zich niets aantrekken van de Nederlandse wet.

Toch bekruipt mij het gevoel dat de handhaving nog te veel is gericht op de buitenkant van het probleem. Een illegale website is eenvoudig vervangen, een domeinnaam snel gewijzigd en een buitenlandse vennootschap kan net zo gemakkelijk worden ingeruild voor een nieuwe. Zolang de mensen achter het verdienmodel buiten beeld blijven, verandert er weinig. De ubo’s en andere betrokkenen achter de schermen blijven vaak dezelfde en zetten hun activiteiten schijnbaar ongestoord voort.

Dat is des te opvallender omdat de wetgever de Kansspelautoriteit juist instrumenten heeft gegeven om verder te kijken dan de illegale aanbieder zelf. Na de uitspraak van de Raad van State in de Curo Payments-zaak in 2017 heeft de wetgever artikel 34n aan de Wet op de kansspelen toegevoegd. Daarmee kan de toezichthouder ook optreden tegen degenen die illegaal aanbod faciliteren. Illegaal kansspelaanbod bestaat immers dankzij een uitgebreid en fluïde netwerk van bedrijven en personen dat veel verder reikt dan de exploitant van een gokwebsite alleen.

Rond illegale online kansspelen is inmiddels een complete bedrijfstak ontstaan. Affiliates verwijzen Nederlandse spelers door naar illegale aanbieders. Betaaldienstverleners en banken maken betalingen mogelijk. Bigtechplatforms en marketingbedrijven verzorgen reclame. Andere facilitators zorgen ervoor dat het verdienmodel blijft functioneren en blijft groeien. Niet alle bedrijven en personen bevinden zich in exotische jurisdicties. Sommigen opereren gewoon vanuit Nederland of elders in de Europese Unie.

Zodra een speler via zo’n route bij een illegale aanbieder terechtkomt, verdwijnt vrijwel alle bescherming waarop het Nederlandse vergunningenstelsel is gebaseerd. Er is geen zorgplicht, geen aansluiting op Cruks, en geen effectief Nederlands toezicht wanneer zich problemen voordoen. Consumentenbescherming en de bestrijding van illegaliteit en criminaliteit zijn daarom nauw met elkaar verweven. De bescherming van gokkers vormt immers het kerndoel van het kansspelbeleid.

De vraag is of de volgende stap in de handhaving inmiddels niet voor de hand ligt. De aandacht zou nadrukkelijker moeten uitgaan naar de natuurlijke personen die bewust faciliteren en bijdragen aan het illegale aanbod van kansspelen. Achter iedere vennootschap of trustconstructie zitten uiteindelijk mensen: bestuurders, feitelijk leidinggevenden, financiers, werknemers en adviseurs. Zij maken keuzes en profiteren daar schijnbaar straffeloos van.

Dat betekent uiteraard niet dat iedere facilitator zich automatisch schuldig maakt aan een strafbaar feit. Evenmin betekent het dat de Kansspelautoriteit zelf strafrechtelijk zou moeten optreden; daarvoor is het Openbaar Ministerie verantwoordelijk. De Kansspelautoriteit kan echter wel natuurlijke personen nadrukkelijker in beeld brengen, dossiers opbouwen en, waar de feiten daartoe aanleiding geven, intensief samenwerken met het Openbaar Ministerie, de FIOD, de politie en buitenlandse autoriteiten. Op die manier kunnen ook de personen achter het illegale verdienmodel worden geconfronteerd met de gevolgen van hun handelen.

Die gedachte is allesbehalve nieuw. In andere landen zijn natuurlijke personen al langer het onderwerp van onderzoek. Zo werd een topman van een beursgenoteerd gokbedrijf in 2007, nota bene op Schiphol, aangehouden op basis van een door Frankrijk uitgevaardigd Europees aanhoudingsbevel en aan de Franse autoriteiten overgeleverd. Los van de omstandigheden en de uiteindelijke uitkomst van die zaak, laat dit voorbeeld zien dat overheden uiteindelijk ook de verantwoordelijke personen in beeld kunnen brengen en niet uitsluitend de vennootschap.

Een dergelijke benadering heeft ook een belangrijke preventieve werking en geeft een duidelijk signaal af: wij zien u en schromen niet om op te treden. Een bestuurlijke boete voor een buitenlandse vennootschap wordt tegenwoordig al snel als een bedrijfsrisico beschouwd, voor zover die boete al wordt betaald. Voor bestuurders, feitelijk leidinggevenden, affiliates en andere facilitators ligt dat anders, zeker wanneer zij weten dat ook hun eigen handelen onderwerp van toezicht en onderzoek kan zijn. Dat besef alleen al zal ertoe bijdragen dat minder mensen bereid zijn zich voor illegaal kansspelaanbod te laten inzetten. Of je in ieder geval dat ze zich niet meer richten op de Nederlandse markt omdat ze weten dat ze persoonlijk risico op vervolging lopen.

De afgelopen tijd zijn onderzoekers, journalisten en commentatoren die zich met illegaal kansspelaanbod en het faciliteren daarvan bezighouden, geconfronteerd met valse online inbreukmeldingen, digitale intimidatie en bedreigingen. Deze praktijken zijn onacceptabel en ondermijnen bovendien de informatiepositie van toezichthouders. Juist deze mensen brengen regelmatig netwerken, werkwijzen en geldstromen in kaart die anders buiten beeld zouden blijven. Wanneer zij daardoor hun werk niet meer kunnen doen, verliest de toezichthouder een belangrijke bron van informatie. Uiteindelijk raakt dat rechtstreeks het functioneren van de rechtsstaat en in het bijzonder de bescherming van de Nederlandse consument tegen illegaliteit en criminaliteit.

Het goede nieuws is dat de Kansspelautoriteit hiervoor niet hoeft te wachten op komende wetgeving. De bestaande bevoegdheden bieden mijns inziens al ruimte om verder te kijken dan alleen naar de illegale goksite. De grootste winst lijkt te liggen in een handhavingsstrategie waarbij ook de natuurlijke personen achter het illegale aanbod en de facilitering daarvan zichtbaar worden. Wie willens en wetens meewerkt aan criminaliteit en het ondermijnen van de Nederlandse kansspelmarkt, zou moeten weten dat diens rol kan worden onderzocht en dat informatie ook haar weg kan vinden naar het Openbaar Ministerie en andere opsporingsdiensten.

Pas wanneer ook personen zelf iets te verliezen hebben, verliest het illegaal kansspelaanbod diens aantrekkelijkheid en kennelijke zorgeloosheid. Dat vooruitzicht zal vermoedelijk meer indruk maken dan de zoveelste onbetaalde bestuurlijke miljoenenboete aan een inmiddels opgeheven buitenlandse vennootschap.