Integere overnames: Praktische oplossingen voor Ksa’s betrouwbaarheidstoets

Bedrijfsovernames zijn een belangrijk factor in een gezonde markt. Het stimuleert innovatie, bedrijvigheid en leidt tot kostenbesparingen. Overnames van Nederlandse vergunninghouders (landgebonden en online) zijn toegestaan, maar die overnames zijn de laatste jaren niet echt een succes gebleven. Sommige overnames zijn zelfs voortijdig gestrand of ongedaan gemaakt. Een bekend knelpunt is en blijft de verplichte toets op de betrouwbaarheid van de nieuwe eigenaar. In dit artikel verken ik oplossingen voor een efficiënter en praktisch overnameproces.

Dit artikel focust zich op vergunninghouders voor kansspelen op afstand (online), maar veel van de in dit artikel besproken kwesties zijn ook van toepassing op de overname van landgebonden vergunninghouders – voor zover het gaat om hun nationale exploitatievergunning.

Overnames: Een frustrerende terugblik

Al snel na de opening van de markt voor online kansspelen vond de eerste overname plaats en in relatief korte tijd volgden er meer. Sprekende voorbeelden zijn Flutter/Tombola, Entain/Betcity, en Betsson/Goldrun.

Het overnameproces voor vergunninghouders is op het oog vrij simpel. Allereerst geldt dat vergunninghouders hun vergunning niet op zichzelf kunnen verkopen aan een ander bedrijf. De vergunning is verbonden aan het bedrijf dat de vergunning heeft aangevraagd. Een overname kan dus alleen plaatsvinden als een ander bedrijf alle aandelen in de vergunninghouder overneemt. Ten tweede is van belang dat het overnemende partij de eerdergenoemde betrouwbaarheidstoets ondergaat. Deze betrouwbaarheidstoets vindt plaats na de aandelenoverdracht. Dit betekent dat de overnemende partij al aandeelhouder is voordat de Ksa de betrouwbaarheid toetst.

Bij vrijwel alle overnames leidt deze toets tot hoofdpijn. Dat heeft te maken met het feit dat de betrouwbaarheidstoets pas plaatsvindt nadat de overname feitelijk had plaatsgevonden. Een complicerende factor daarbij zijn aandeelhouders of bestuurders met een verleden bij bedrijven die zonder Nederlandse vergunning in Nederland opereerden (waarover later meer).

Overnemende bedrijven zijn zo tussen de 1,5 en 3 jaar aandeelhouder geweest van de vergunninghouders om daarna tot de conclusie te moeten komen dat een toekomst op de Nederlandse markt niet voor hen is weggelegd. Dat is niet alleen moeilijk uit te leggen aan de betrokken partijen en de samenleving maar levert ook aanzienlijke schade op. Voor de vergunninghouder en de overnemende partij was er sprake van langdurige onzekerheid over de vergunning. In het geval van Betsson/Goldrun kwamen daar waarschijnlijk nog aanzienlijke kosten bij voor het terugdraaien van de overname (juridisch en operationeel). Voor de Ksa was er ook sprake van een aanzienlijke inzet aan mankracht voor wat uiteindelijk een kansloze operatie bleek. En tot slot was er voor de maatschappij sprake van een ongewenste situatie waarbij consumenten speelden bij een vergunninghouder met aandeelhouders of bestuurders die niet (op tijd) voldeden aan alle voorwaarden die de Ksa stelde.

Dit proces voor overnames bij kansspelaanbieders is ook nogal vreemd wanneer we dat vergelijken met de financiële sector. De wetgever heeft zelf aangegeven zoveel mogelijk aan te willen sluiten bij procedures die de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank (DNB) hanteren (Kamerstukken II 2013/14, 33 996, nr. 3, p. 105). Tegelijkertijd liet de wetgever het na om voor de Ksa (net zoals voor de AFM en DNB) een toetsing voorafgaand aan de overname mogelijk te maken (Zie de verklaring van geen bezwaar van artikel 3:95 e.v. Wet op het financieel toezicht).

Nieuwe route voor overnames

De Ksa heeft haar ogen niet gesloten voor de problematiek rond overnames en is daarom eind november 2025 met een nieuw proces gekomen. Het valt nog te bezien of dit nieuwe proces in de praktijk haar vruchten af gaat werpen, maar een aantal aspecten kunnen al worden besproken.

De nadelen van de route zoals die nu is voorgesteld zijn de volgende:

• Het overnemende bedrijf zal leges moeten betalen voor de behandeling van de vergunningaanvraag. Per 1 april 2026 is dit tarief met ruim 27% verhoogd naar € 61.300 (Stcrt. 2026, nr. 1642). In het geheel van de kosten van een overname is dit wellicht niet doorslaggevend, maar de meeste bedrijven zullen dit bedrag liever in de zak houden.
• Het overnemende bedrijf is verplicht in te stemmen met een beperking van haar mogelijkheden om in bezwaar te gaan tegen besluiten van de Ksa over de gegevens die verstrekt moeten worden voor de betrouwbaarheidstoets. Hoewel dit op voorhand niet onredelijk klinkt, kunnen er situaties ontstaan waarin een overnemende partij van mening is dat de Ksa te veel (vertrouwelijke) informatie vraagt. De voorgestelde route ontneemt die partij het recht om het standpunt van de Ksa aan te vechten.

Andere oplossingen?

Zo komt het bijvoorbeeld regelmatig voor dat iemand bij een gemeente vraagt of het nodig is om een vergunning aan te vragen voor het bouwen van een schuur in de achtertuin. Via een bestuurlijk rechtsoordeel kan de gemeente informatie verstrekken aan de burger zonder dat een formele vergunningaanvraag nodig is. In het geval dat blijkt dat de vergunning niet nodig was, scheelt dit zowel de gemeente als de burger tijd, energie, en kosten (leges) voor een vergunningaanvraag. Bovendien heeft de burger vooraf zekerheid.

Een bestuurlijk rechtsoordeel is vrij gemakkelijk toe te passen op overnames. De rechter heeft deze route ook al eens getoetst voor betrouwbaarheidstoetsen van de AFM (zie CBb 17 januari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:5). Bij kansspelaanbieders zou deze route er als volgt uit kunnen zien. De vergunninghouder kan de Ksa vragen of zij een rechtsoordeel wil geven over de volgende vraag: “Voldoe ik (vergunninghouder) naar het oordeel van de Ksa nog steeds aan artikel 31i, lid 1, Wet op de kansspelen (betrouwbaarheid) indien alle aandelen in mijn bedrijf over worden gedragen aan koper X?”

De mogelijkheid voor vergunninghouders om een verzoek in te dienen voor een bestuurlijk rechtsoordeel zou opgenomen kunnen worden in de in november 2025 geconsulteerde Beleidsregels betrouwbaarheidstoets. Voor de behandeling van het verzoek stuurt de vergunninghouder de relevante documenten voor de betrouwbaarheidstoets mee.

De voordelen ten opzichte van de route van de Ksa zijn in mijn ogen helder:

• Geen verplichting voor de vergunninghouder/beoogde koper om de vergunningaanvraagkosten van € 61.300 te voldoen;
• Flexibiliteit voor de Ksa en vergunninghouder. Met betrekking tot het bestuurlijk rechtsoordeel zijn de Ksa en de vergunninghouder niet gebonden aan formele regels rondom vergunningaanvragen (Besluit koa en titel 4.1 van de Awb); en
• Het bestuurlijk rechtsoordeel kan ook ingezet worden buiten overnames om. Bijvoorbeeld bij een wijziging van bestuurders.

Niet alle hoofdpijnpunten verdwijnen

Allereerst is het aantal relaties dat deze bestuurders op moet geven potentieel heel groot. Wij maken geregeld mee dat per bestuurder tot wel honderd vroegere bestuursfunctie of aandelenrelaties gemeld moeten worden. Ten tweede hebben C-level executives in het verleden vaak functies bekleed bij andere kansspelaanbieders. Deze functies kunnen onderdeel worden van de betrouwbaarheidstoets. Dit betekent dat de vergunninghouder informatie moet verstrekken over een concurrent. Informatie waar de vergunninghouder geen toegang toe heeft en geen recht op heeft.

Vervolgens kan het zijn dat functies in het verleden bekleed zijn bij kansspelaanbieders die op de Nederlandse markt aanwezig waren zonder Nederlandse vergunning. Vaak betekent dat per direct dat de betreffende bestuurder de betrouwbaarheidstoets niet kan doorstaan. De overnemende partij staat dan voor de keuze om afscheid te nemen van de overname of van de bestuurder (zie bijvoorbeeld). Op dit punt lijkt voorlopig geen verandering te komen.

Afsluitende opmerkingen

Een nieuw proces rondom betrouwbaarheidstoetsen bij overnames is noodzakelijk voor de markt, de Ksa, en de maatschappij. De situatie tot en met 2025 leverde te veel onzekerheid en schade op. Het voorstel van de Ksa is een goede stap maar kent ook nog een aantal nadelen. In mijn ogen kan dat makkelijker met een bestuurlijk rechtsoordeel. Dit kan de betrouwbaarheidstoets efficiënter, goedkoper, en praktischer maken.

Tegelijkertijd zal de betrouwbaarheidstoets een lastige horde blijven. Overnemende partijen zullen van tevoren hun due diligence op orde moeten hebben. In tegenstelling tot het gebruikelijke overnameproces moet die due diligence zich op de eigen organisatie richten, onder andere met betrekking tot activiteiten (van bestuurders) op de Nederlandse markt. Dat vergt een andere mindset van de koper en vaak ook specialistisch juridisch advies.