Analyse Kaj Hollemans: Boetebeleidsregel illegaal aanbod kansspelen op afstand 2026

Kaj Hollemans is juridisch adviseur en oprichter van KH Legal Advice. Hij werkte van 2020 tot en met juni 2026 als senior jurist bij de afdeling Juridische Zaken van de Kansspelautoriteit, waar hij procedures voerde, beleidsregels schreef en de raad van bestuur adviseerde over uiteenlopende juridische onderwerpen. Naast (online) kansspelen houdt hij zich bezig met wet- en regelgeving, strategie en beleid rond alcohol, drugs en preventie.

Voor CasinoNieuws.nl zal Hollemans af en toe zijn licht laten schijnen op de juridische kant van (online) kansspelen en online casino’s in Nederland.

Op 14 juli 2026 heeft de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit een nieuwe boetebeleidsregel vastgesteld: de Boetebeleidsregel illegaal aanbod kansspelen op afstand 2026. Deze nieuwe boetebeleidsregel is op 23 juli 2026 gepubliceerd in de Staatscourant en is op 24 juli 2026 in werking getreden.

De nieuwe boetebeleidsregel vervangt de Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021, die waren vastgesteld op 1 oktober 2021, de dag van de opening van de online gokmarkt in Nederland.

In de nieuwe boetebeleidsregel heeft de Kansspelautoriteit de ervaringen die zijn opgedaan na de opening van de Nederlandse markt voor kansspelen op afstand per 1 oktober 2021 meegenomen. Daarnaast sluit de nieuwe boetebeleidsregel aan bij het Algemeen boetebeleid van de Kansspelautoriteit, dat op 2 januari 2025 is gepubliceerd.

De nieuwe boetebeleidsregel richt zich specifiek op illegale aanbieders; aanbieders die (mede) op Nederland gerichte kansspelen op afstand aanbieden zonder daarvoor verleende vergunning van de Kansspelautoriteit.

Boete

Als er sprake is van een overtreding van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de kansspelen, kan de Kansspelautoriteit een boete opleggen op grond van artikel 35a van de Wet op de kansspelen.

De boete bestaat uit meerdere elementen: een basisboete en een (eventuele) verhoging op grond van boeteverhogende omstandigheden, dan wel een (eventuele) verlaging op grond van boeteverlagende omstandigheden.

De berekening van de hoogte van de boete is (mede) afhankelijk van het brutospelresultaat (BSR) dat een overtreder in Nederland heeft behaald in het boekjaar voorafgaand aan het boetebesluit.

In de nieuwe boetebeleidsregel sluit de Kansspelautoriteit aan bij de definitie van het BSR in het Algemeen boetebeleid van de Kansspelautoriteit. Het BSR is het verschil tussen de ontvangen inzetten en hetgeen anders dan als inzet ontvangen is voor het geven van gelegenheid tot deelneming aan kansspelen en de ter beschikking gestelde prijzen.

Dit is een wezenlijk verschil met de Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021, waarbij de omzet werd gehanteerd als basis voor het berekenen van de boete. Onder omzet werd verstaan: de som van alle inzetten/inleggen. Het gebruik van de term omzet heeft de afgelopen jaren tot nogal wat juridische discussies geleid, totdat de Afdeling in april 2026 oordeelde dat de Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021 niet onevenredig waren.

Om dergelijke juridische discussies te voorkomen hanteert de Kansspelautoriteit voortaan het BSR als basis voor het berekenen van de boete. Daarmee wordt aangesloten bij een meer gangbaar begrip binnen de kansspelsector.

Systematiek

In de nieuwe boetebeleidsregel hanteert de Kansspelautoriteit bij het berekenen van de hoogte van de boete een grens van € 800.000. Er kan een boete worden opgelegd aan de hand van vaste bedragen of aan de hand van vaste percentages. Dit is afhankelijk vabn het BSR dat een overtreder in Nederland heeft behaald in het boekjaar voorafgaand aan het boetebesluit.

Als het BSR dat een overtreder in Nederland heeft behaald minder is dan € 800.000 wordt de hoogte van de boete berekend aan de hand van vaste bedragen. In dat geval is de basisboete (altijd) € 800.000. Als er sprake is van boeteverhogende omstandigheden, wordt de boete verhoogd aan de hand van vaste bedragen.

Volgens de Kansspelautoriteit is een basisboete van € 800.000 gerechtvaardigd, onder andere vanwege de kosten die vergunde aanbieders van kansspelen op afstand in Nederland (moeten) maken. Niet alleen maken zij kosten voor het aanvragen van een vergunning waarmee zij kunnen toetreden tot de Nederlandse markt, maar ook voor het blijven voldoen aan de voorwaarden waarvoor de vergunning is afgegeven gedurende de gehele vergunningperiode. Deze kosten bedragen jaarlijks ongeveer € 800.000 en daarmee komt de hoogte van de basisboete overeen met de kosten die een overtreder had moeten maken als hij wel een vergunning had aangevraagd voor het aanbieden van kansspelen op afstand in Nederland.

Als het BSR dat een overtreder in Nederland heeft behaald € 800.000 of meer is, wordt de hoogte van de boete berekend aan de hand van dit BSR. In dat geval is de basisboete 100% van het BSR dat een overtreder in Nederland heeft behaald in het boekjaar voorafgaand aan het boetebesluit. Als er sprake is van boeteverhogende omstandigheden, wordt de boete verhoogd aan de hand van vaste percentages.

Volgens de Kansspelautoriteit is in deze gevallen een hogere boete gerechtvaardigd, vanwege het uitgangspunt dat illegaal aanbod van kansspelen op afstand in Nederland niet mag lonen. Het aanbieden van kansspelen op afstand zonder vergunning raakt de kern van het Nederlandse kansspelbeleid en reeds daarom is een hoge boete op zijn plek bij dergelijke overtredingen. Daarnaast is de hoogte van de boete gerelateerd aan het bedrag dat een overtreder aan de Nederlandse markt heeft onttrokken. Overtreders die veel verdienen aan hun illegale activiteiten worden op deze manier zwaarder gestraft dan overtreders die minder verdienen aan hun illegale activiteiten.

Het bedrag van € 800.000 is een wezenlijk verschil met de Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021. Daarbij lag de grens een stuk lager, op € 600.000 (4% van 15 miljoen).

Schatting

Voor het bepalen van het BSR dat een overtreder in Nederland heeft behaald in het boekjaar voorafgaand aan het boetebesluit, is de Kansspelautoriteit afhankelijk van gegevens van die overtreder. Maar volgens de Kansspelautoriteit publiceren overtreders meestal geen of slechts zeer beperkt gegevens of maken zij gebruik van schimmige constructies om deze gegevens te verbergen of te vertekenen. Daarnaast geven overtreders (vrijwel) nooit inzicht in het door hen behaalde BSR in Nederland.

Als de Kansspelautoriteit het BSR dat de overtreder in Nederland of wereldwijd heeft behaald in het boekjaar voorafgaand aan het boetebesluit niet op grond van door de overtreder verstrekte gegevens of op grond van andere (openbare) bronnen kan bepalen, of als deze gegevens onvolledig of onvoldoende betrouwbaar zijn, kan de Kansspelautoriteit hiervan een schatting maken.

De Kansspelautoriteit bepaalt zelf welke methode voor de schatting wordt gebruikt. Op dit moment maakt de Kansspelautoriteit gebruik van een methode op basis van het zoekvolume, maar dat zou in de toekomst eventueel kunnen veranderen, als blijkt dat er een andere (betere) manier is om een schatting te maken van het BSR.

Voor een illegale aanbieder zou het voordelig kunnen zijn om het bsr dat deze aanbieder daadwerkelijk in Nederland heeft behaald te delen met de Kansspelautoriteit, omdat daarmee een schatting van het in Nederland behaalde BSR kan worden voorkomen, waardoor de boete mogelijk een stuk lager kan uitvallen. Voorwaarde is wel dat deze gegevens volledig en voldoende betrouwbaar zijn.

Nadeel hiervan is dat het delen van deze gegevens (zeer) waarschijnlijk zal worden gezien als een erkenning van de overtreding, omdat hiermee inzage wordt gegeven in het BSR dat een illegale aanbieder in Nederland heeft behaald, dus ik verwacht niet dat illegale aanbieders dergelijke gegevens snel zullen overleggen.

Boetemaximum

Op grond van artikel 35a, tweede en derde lid, van de Wet op de kansspelen mag de boete die aan een overtreder wordt opgelegd niet hoger zijn dan 10% van de netto-omzet van de overtreder in het boekjaar voorafgaand aan de beschikking.

Onder netto-omzet verstaat de Kansspelautoriteit het wereldwijde bsr dat de overtreder heeft behaald met alle door die overtreder geëxploiteerde websites. Dit is in lijn met de uitspraak van de Afdeling in april 2026 inzake N1, waarbij de Afdeling heeft bepaald dat het boetemaximum van 10% de totale en dus wereldwijde netto-omzet van de onderneming betreft, omdat de wet geen geografische beperking kent voor het begrip netto-omzet.

Naast de omzet die wordt behaald met het aanbieden van kansspelen op afstand kan een overtreder ook omzet behalen met bijvoorbeeld het aanbieden van white-label diensten, spellen of andere vormen van online vermaak of andere online content. De opbrengst die met het aanbieden van deze activiteiten wordt behaald, valt ook onder de netto-omzet van de overtreder.

Als deze gegevens bekend zijn, neemt de Kansspelautoriteit deze opbrengst ook mee bij het bepalen van de wereldwijde netto-omzet van een overtreder, of het concern waarvan de overtreder deel uitmaakt. De Kansspelautoriteit kan echter geen schatting maken van deze gegevens. Daarom zal in de meeste gevallen (alleen) de schatting van het wereldwijde bsr van een overtreder, of het concern waarvan de overtreder deel uitmaakt, in het boekjaar voorafgaand aan het boetebesluit, bepalend zijn voor het vaststellen van het boetemaximum.

Zolang de boete die de Kansspelautoriteit oplegt aan een overtreder onder het boetemaximum blijft, is voldaan aan artikel 35a, tweede lid, van de Wok. Een recent voorbeeld hiervan is de boete van € 24,8 miljoen die in december 2025 werd opgelegd aan Novatech, het bedrijf achter het illegale online casino Qbet. Zonder het boetemaximum van 10% was deze boete veel hoger geweest; meer dan € 100 miljoen.

Voor een illegale aanbieder zou het voordelig kunnen zijn om het wereldwijde BSR dat deze aanbieder daadwerkelijk heeft behaald te delen met de Kansspelautoriteit, omdat daarmee een schatting van het wereldwijde BSR kan worden voorkomen en het boetemaximum van 10% kan worden vastgesteld op grond van de wereldwijde netto-omzet. Voorwaarde is wel dat deze gegevens volledig en voldoende betrouwbaar zijn.

Het delen van deze gegevens zal (zeer) waarschijnlijk niet worden gezien als een erkenning van de overtreding, omdat hiermee geen inzage wordt gegeven in het BSR dat een illegale aanbieder in Nederland heeft behaald.

Recidive

In de nieuwe boetebeleidsregel is bepaald dat recidive leidt tot een verdubbeling van de basisboete. De basisboete wordt verdubbeld als de Kansspelautoriteit reeds eerder eenzelfde of vergelijkbare door de overtreder, of het concern waarvan de overtreder deel uitmaakt, begane overtreding heeft vastgesteld en als gevolg daarvan is overgegaan tot het opleggen van een boete.

Boeteverhogende omstandigheden

In de nieuwe boetebeleidsregel staat een overzicht van de boeteverhogende omstandigheden en met welke vaste bedragen of vaste percentages de basisboete wordt verhoogd als er sprake is van boeteverhogende omstandigheden.

Sommige van deze boeteverhogende omstandigheden worden overtreders extra zwaar aangerekend. In die gevallen zijn de vaste bedragen of de vaste percentages hoger. De ernst van de omstandigheid komt overeen met de ondermijning van de doelstellingen van het kansspelbeleid en de te beschermen belangen.

Opvallend is dat de Kansspelautoriteit in de nieuwe boetebeleidsregel drie categorieën hanteert:

1. een verhoging met een vast bedrag van € 400.000 of een vast percentage van 50%,
2. een verhoging met een vast bedrag van € 160.000 of een vast percentage van 20%, en
3. een verhoging met een vast bedrag van € 80.000 of een vast percentage van 10%.

Dit is een wezenlijk verschil met de Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021, waarbij slechts twee categorieën worden gehanteerd: een verhoging met vaste bedragen van € 150.000 of € 75.000. Overigens is er niet alleen een verschil in categorieën. Bij sommige boeteverhogende omstandigheden zijn de vaste bedragen en vaste percentrages in de nieuwe boetebeleidsregel (veel) hoger dan voorheen.

De zwaarste categorie heeft betrekking op de gerichtheid op minderjarigen of andere kwetsbare groepen (A) en op het ontbreken van zichtbare en adequate leeftijdsverificatie (B). In deze gevallen wordt de basisboete verhoogd met een vast bedrag van € 400.000 of een vast percentage van 50%.

Als er verboden spellen of weddenschappen worden aangeboden (C) of als er onjuiste of irrelevante mededelingen worden gedaan over vergunningen (D), wordt de basisboete verhoogd met een vast bedrag van € 160.000 of een vast percentage van 20%.

Bij de andere omstandigheden, zoals het maken van reclame door rolmodellen of influencers (E), het in rekening brengen van kosten voor (tijdelijk) inactieve accounts (F), het gebruik van autoplay en/of turboplay (G), het ontbreken van nadere informatie over verslavingspreventie (H), het ontbreken van speellimieten of het gebruik van vooraf ingevulde speellimieten die onmatige deelname aan kansspelen in de hand kunnen werken (I), het hanteren van minimumbedragen bij stortingen (J), het gebruik van anonieme stortingsmethoden of cryptovaluta (K), het stellen van onredelijke voorwaarden aan het toekennen of uitbetalen van prijzen (L), presentatie met een duaal karakter, zoals het aanbieden van kansspelen op afstand in combinatie met spelletjes (M) en het stellen van onredelijke eisen waardoor een speler niet vrijelijk over zijn saldo kan beschikken (N), wordt de basisboete verhoogd met een vast bedrag van € 80.000 of een vast percentage van 10%.

Ook kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die niet waren voorzien bij het opstellen van de nieuwe boetebeleidsregel (O). Dit geldt des te meer nu de technologie bij kansspelen op afstand (zeer) snel verandert.

Als een onvoorziene omstandigheid volgens de Kansspelautoriteit gevaar of benadeling voor de speler oplevert of kan zorgen voor kansspelgerelateerde schade, is dat een boeteverhogende omstandigheid. Hiervoor hanteert de Kansspelautoriteit geen vast bedrag of vast percentage. Dit hangt af van de omstandigheden van het geval.

Berekening

De boeteverhogende omstandigheden worden berekend op grond van de basisboete. Als bijvoorbeeld sprake is van een basisboete van € 5.000.000 en van recidive, wordt de boete eerst verdubbeld tot een bedrag van € 10.000.000. Als daarnaast ook sprake is van boeteverhogende omstandigheden, wordt (alleen) de basisboete verhoogd met de daarvoor geldende percentages. De verhoging van de basisboete vanwege bijvoorbeeld de boeteverhogende omstandigheden B (50%), C (20%) en F (10%) leidt tot een verhoging van 80% van € 5.000.000. In dit voorbeeld wordt de uiteindelijke boete € 14.000.000 (€ 10.000.000 + € 4.000.000).

Als we de berekening in de Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021 vergelijken met de berekening in de nieuwe boetebeleidsregel in een bestaande zaak, bijvoorbeeld de boete voor Techno Offshore Ltd. in april 2025, dan wordt goed zichtbaar dat de berekening van de boete op grond van de nieuwe boetebeleidsregel een stuk hoger uitvalt.

De basisboete is € 800.000 in plaats van € 600.000. Daarnaast was in dit specifieke geval sprake van de volgende boeteverhogende omstandigheden:

Op grond van de nieuwe boetebeleidsregel zou de uiteindelijke boete dus geen € 1.200.000 worden, maar € 1.760.000 (€ 800.000 + € 960.000). Het verschil wordt vooral veroorzaakt door de verhoging van de basisboete en door de verhoging van het vaste boetebedrag voor het ontbreken van zichtbare en adequate leeftijdsverificatie.

Vergelijking

Ongetwijfeld zullen de advocaten die sommige illegale aanbieders bijstaan ook een dergelijke vergelijking maken, afhankelijk van de boeteverhogende omstandigheden in hun zaak, en bepleiten dat er sprake is van een buitenproportionele en exorbitante verhoging die in geen enkele verhouding staat tot, etc.

Ik verwacht dat de verhoging van de basisboete van € 600.000 naar € 800.000 de rechterlijke toetsing uiteindelijk wel zal doorstaan, zeker nu tijdens het Commissiedebat kansspelen dat begin september 2026 is gehouden, bleek dat er brede politieke steun is voor een hardere aanpak van illegale aanbieders, onder meer door het opleggen van hogere boetes. Bovendien sluit de Kansspelautoriteit met deze nieuwe basisboete aan bij de initiële lasten en bij de structurele, jaarlijkse lasten voor vergunde aanbieders van kansspelen op afstand. Die lasten bedragen gemiddeld circa € 800.000 per jaar, volgens paragraaf 3 van de nota van toelichting bij het Besluit kansspelen op afstand.

Of de verhoging van de vaste bedragen (of de vaste percentages) bij de gerichtheid op minderjarigen of andere kwetsbare groepen (een verhoging van 166% van € 150.000 naar € 400.000) en bij het ontbreken van zichtbare en adequate leeftijdsverificatie (een verhoging van 433% van € 75.000 naar € 400.000) de rechterlijke toetsing ook zal doorstaan, vraag ik me af.

In de nieuwe boetebeleidsregel wordt slechts een summiere uitleg gegeven van deze twee verhogingen. De Kansspelautoriteit volstaat met de algemene opmerking dat de ernst van de omstandigheid overeenkomt met de ondermijning van de doelstellingen van het kansspelbeleid en de te beschermen belangen, maar geeft geen duidelijke toelichting waarom bij deze twee specifieke omstandigheden een dusdanige verhoging passend en geboden is.

De andere verhogingen in de nieuwe boetebeleidsregel (van € 75.000 naar € 80.000 en van € 150.000 naar € 160.000) komen overeen met de in de Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021 genoemde vaste bedragen en zijn beter te verklaren, mede gelet op de verhoging van de basisboete.

Boeteverlagende omstandigheden

Naast boeteverhogende omstandigheden kunnen er ook boeteverlagende omstandigheden zijn. De gevolgen van een boete mogen immers niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

De Kansspelautoriteit kan de basisboete verlagen als er sprake is van bijzondere omstandigheden. Voor de boeteverlagende omstandigheden wordt in de nieuwe boetebeleidsregel geen vast bedrag of vast percentage gehanteerd. Dit hangt af van de omstandigheden van het geval.

In tegenstelling tot de boeteverhogende omstandigheden staat in de nieuwe boetebeleidsregel geen overzicht van de boeteverlagende omstandigheden.

Het delen van volledige en voldoende betrouwbare gegevens met betrekking tot het wereldwijde (of in Nederland behaalde) bsr door een illegale aanbieder zou (misschien) kunnen worden gezien als een boeteverlagende omstandigheid. Uiteindelijk is die  beslissing aan de Kansspelautoriteit of aan de rechter, maar ik vraag me af of het ooit zover zal komen.

Afronding

Tenslotte staat in de nieuwe boetebeleidsregel dat voor het afronden van de boetes dezelfde systematiek wordt gehanteerd als in het Algemeen boetebeleid van de Kansspelautoriteit.

Dit betekent dat boetes tot € 1.000.000 worden afgerond op een veelvoud van € 1.000 boetes tussen de € 1.000.000 en € 5.000.000 worden afgerond op een veelvoud van € 10.000 en boetes vanaf € 5.000.000 worden afgerond op een veelvoud van € 50.000.

Dit is een wezenlijk verschil met de Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021, waarin alle boetes standaard werden afgerond op een veelvoud van € 1.000, ongeacht de hoogte van de boete.

Intrekking

Op 24 juli 2026 zijn de Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021 ingetrokken. Dit betekent dat op de boetes die na deze datum worden opgelegd de (nieuwe) Boetebeleidsregel illegaal aanbod kansspelen op afstand 2026 van toepassing zijn. Op de boetes die zijn opgelegd voor 24 juli 2026 zijn en blijven de (oude) Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021 van toepassing.

Ik ben benieuwd welke illegale aanbieder binnenkort de primeur krijgt. De meest recente boete die de Kansspelautoriteit heeft opgelegd aan een illegale aanbieder was op 9 juni 2026. Toen waren de (oude) Boetebeleidsregels illegaal aanbod kansspelen op afstand 2021 nog van toepassing.