Evaluatie Wet Koa: Zorgplicht bij goksites leggen was naïef

De overheid is naïef geweest door de zorgplicht bij de online casino’s neer te leggen, omdat de commerciële belangen van de gokbedrijven conflicteren met deze verantwoordelijkheid. Dat is de belangrijkste conclusie uit de evaluatie van de Wet Koa die dinsdag met de Tweede Kamer is gedeeld. De onderzoekers van Dialogic die de evaluatie uitvoerden, raden de regering aan te onderzoeken hoe de expertise van deskundigen benut kan worden bij het verbeteren van de zorgplicht van de goksites.

De afgelopen maanden stonden in het teken van de evaluatie van de Wet Kansspelen op afstand (Koa). Bij de inwerkingtreding van de online kansspelwet in oktober 2021 werd afgesproken dat er na drie jaar geëvalueerd zou worden om te kijken of de wet de gewenste effecten gekend zou hebben.

In 2024 zijn daartoe alle elementen van het Nederlandse kansspelbeleid tegen het licht gehouden door onderzoeksbureau Dialogic in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC). Staatssecretaris Struycken beloofde de Koa evaluatie ‘uiterlijk 31 oktober' te delen met de Kamer. Uiteindelijk is de evaluatie vandaag 5 november 2024 (na het herfstreces) gedeeld.

In een bonusuitzending van de CasinoNieuws.nl podcast, bespraken redacteuren Frank Op de Woerd en Jeffrey Noeken de evaluatie van de Wet Kansspelen op afstand. Zij nemen de evaluatie zelf door en belichten de belangrijkste conclusies. Ook stellen ze kanttekeningen bij sommige beslissingen die de onderzoekers maakten hoe de evaluatie aan te pakken.

Verbeterpunten

In de dinsdag gepubliceerde wetsevaluatie geeft Dialogic een serie aan verbeterpunten. Na de evaluatie van de Wet Koa raadt het de regering aan om:

• Te onderzoeken hoe de expertise van deskundigen benut kan worden bij het verbeteren van de zorgplicht van de goksites;
• In de wet- en regelgeving meer maatregelen op te nemen die de speler moeten beschermen om zo gokgerelateerde schade in bredere zin tegen te gaan;
• Te onderzoeken of overkoepelende speellimieten die opgaan voor alle legale online casino’s geïmplementeerd kunnen worden;
• Te onderzoeken of de reclameregels effectiever kunnen worden en beter aan te laten sluiten bij het Nederlandse kansspelbeleid;
• De problemen rondom informatiedeling rondom matchfixing op te lossen;
• Te onderzoeken of de Ksa (net als sommige van haar collega toezichthouders uit andere landen, zoals België) illegale goksites kan blokkeren;
• Te onderzoeken of de Kansspelautoriteit toch fake-id’s kan krijgen om zo beter in beeld te krijgen hoe de legale goksites opereren;
• Zowel onafhankelijke onderzoekers als beleidsmakers zouden aanbieder-overstijgende spelersdata moeten kunnen inzien. Het WODC start hier al een onderzoek naar;
• De Kansspelautoriteit zou meer gebruik moeten maken van de mogelijkheid om partijen die illegale goksites faciliteren (zoals de bedrijven die de sites hosten, reclame-makende partijen, en betaalproviders die geld overmaken naar illegale goksites) een bindende aanwijzing te geven.

Ten behoeve van de evaluatie van de Wet Kansspelen op afstand heeft Dialogic gesproken met alle betrokkenen uit de kansspelwereld. Naast het Ministerie van Justitie en Veiligheid en de Kansspelautoriteit, is er ook gesproken met onder andere verslavingsdeskundigen, verslavingsinstellingen, ervaringsdeskundigen, de legale Nederlandse online casino's, belangen- en brancheverenigingen, en andere betrokkenen.

In de 198-pagina tellende evaluatie van de Wet Kansspelen op afstand zijn naast bevindingen ook aanbevelingen opgenomen. Het is aan de Staatssecretaris om te bepalen welke aanbevelingen hij opvolgt, in welke vorm, en op welke termijn. Het is de verwachting dat de staatssecretaris voor de kerst een eerste reactie op de Koa-evaluatie zal delen, gevolgd door een verdere uitwerking in het eerste kwartaal van 2025.

Over de Koa-evaluatie zal ook gedebatteerd worden in de Tweede Kamer. Een datum voor dit debat is op dit moment nog niet vastgesteld.

Reacties

Staatssecretaris Teun Struycken geeft tegenover de NOS aan dat er werk aan de winkel is:

“Bescherming van kwetsbare mensen staat voorop en ik kan alvast stellen dat er werk aan de winkel is.”

Teun Struycken, Staatssecretaris Rechtsbescherming

Ruth van Holst zegt op LinkedIn dat de conclusie duidelijk is:

“Het onderzoek brengt een belangrijke en niet verrassende conclusie: de bescherming van online gokkers tegen gokschade schiet tekort. Er ligt een duidelijke opdracht om spelers beter te beschermen en de risico’s van online gokken verder aan te pakken.”

Ruth van Holst, Neuropsycholoog van gedragsverslavingen aan het UMC Amsterdam

Op LinkedIn roept ChristenUnie's partijleider Mirjam Bikker het kabinet op in actie te komen:

“Het WODC-rapport is glashelder. Gokbedrijven misbruiken hun macht, met vernietigende gevolgen voor de toekomst van jongeren en kinderen. Hoeveel rapporten hebben we nog nodig om dit in te zien? Kom in actie kabinet.”

Mirjam Bikker, ChristenUnie

NOGA heeft kennisgenomen van de evaluatie van de wet Kansspelen op Afstand, die vandaag is verschenen. Eric Konings, directeur a.i. van NOGA zegt hier het volgende over:

“De evaluatie toont aan dat er sinds de inwerkingtreding van de wet sprake is van betrouwbaar en controleerbaar aanbod, maar dat het aanbod nog onvoldoende verantwoord is. Daardoor worden de onderliggende beleidsdoelstellingen nog niet behaald. Dat laatste geeft reden tot zorg, en we blijven ons inspannen om in dialoog met politiek, overheid, verslavingszorg en wetenschap tot een verantwoorder aanbod te komen. Zo pleiten wij al langer voor een versterking van het uitsluitingsregister Cruks en voor een effectievere bestrijding van illegaal kansspelaanbod. We merken hierbij wel op dat de evaluatie onvolledig is. Zo zijn de effecten van het ruim een jaar geleden ingevoerde verbod op ongerichte reclame en van de meer recente Regeling speellimieten en bewuster speelgedrag niet meegenomen in de evaluatie. Het WODC spreekt de verwachting uit dat door deze maatregelen het spelaanbod veiliger wordt, en we gaan ervan uit dat de verantwoordelijke bewindspersoon hier in de Kabinetsreactie ook oog voor heeft.”

Eric Konings, directeur a.i. van NOGA

Floor van Bakkum, manager preventie Jellinek, laat op LinkedIn weten dat er strikter gereguleerd moet worden:

“Deze evaluatie laat zien dat strengere regelgeving en toezicht dringend nodig zijn. Het is essentieel dat de industrie geen invloed heeft op de totstandkoming van beleid en onderzoek. Alleen dan kunnen we ervoor zorgen dat de bescherming van mensen vooropstaat, zonder dat commerciële belangen de overhand krijgen.”

Floor van Bakkum, manager preventie Jellinek

Yvon Jansma, CEO van Centrum voor Verantwoord Gokken, geeft op LinkedIn aan dat samenwerking belangrijk is om gokverslaving te voorkomen:

“Vandaag is de evaluatie van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) van de Wet Koa gepubliceerd. Namens het Centrum voor Verantwoord Gokken B.V. heb ik ook mijn medewerking verleend. Ik ga de evaluatie zorgvuldig en met grote aandacht lezen.
Er zijn veel zorgen over verslavingspreventie en er wordt gesteld in nieuwberichten dat de wet Koa niet zou werken. Dat zijn stevige uitspraken met mogelijk grote gevolgen. Wat ik zeker weet is dat bij een illegaal online casino geen sprake is van verslavingspreventie. Laten we dat vooral ook blijven beseffen. Uiteraard ben ik groot voorstander van verbeteringen om gokgerelateerde schade en gokverslaving te voorkomen.
Zeker bij kwetsbare groepen zoals jongvolwassenen. En dat doe je het beste door samen te werken.”

Yvon Jansma, CEO van Centrum voor Verantwoord Gokken

VNLOK is inmiddels ook met een reactie gekomen op het uitgebrachte rapport. Op de website van de branchevereniging staat het volgende te lezen:

“VNLOK hoopt dat de inzichten uit de evaluatie kunnen bijdragen aan het verder versterken van een verantwoorde, legale en veilige online kansspelmarkt. Bijvoorbeeld door het verbeteren van de invulling van de zorgplicht en het beschermen van kwetsbare spelers. De recente nieuwe zorgplicht- en speellimietenregels geven hier al gedeeltelijk invulling aan. Daarnaast moet het illegale online kansspelaanbod effectiever worden tegengegaan. Ook ziet VNLOK mogelijkheden om het Centraal register uitsluiting kansspelen (Cruks) verder te verbeteren. Bijvoorbeeld door het mogelijk te maken om in gesprek te gaan met spelers die ingeschreven zijn geweest in Cruks en weer beginnen met spelen.

“Tegelijkertijd is VNLOK het met de onderzoekers eens dat de evaluatie beperkingen kent. Bijvoorbeeld omdat het effect van recent aangescherpte reclame-, zorgplicht- en speellimietenregels niet (volledig) is meegenomen. Ook is er geen goed beeld van de situatie voor de regulering van online kansspelen. Voor 1 oktober 2021 werd veel illegaal gegokt, maar door het ontbreken van een goede nulmeting is een vergelijking lastig. Tot slot is de wet nog maar kort van kracht en zijn mogelijke (ongewenste) neveneffecten maar zeer beperkt zichtbaar.”

Zorgplicht bij aanbieders leggen was naïef

In december 2023 werd een eerste vooronderzoek gepubliceerd dat was uitgevoerd voor de evaluatie van de Wet Koa. Dit onderzoek werd uitgevoerd door onderzoeksinstituut Breuer & Intraval. Dit vooronderzoek gaf volgens toenmalig minister voor Rechtsbescherming Franc Weerwind ‘goede inzichten in de doeltreffendheid en effecten van de wet in algemene zin'.

Volgens het vooronderzoek moest er nader onderzoek gedaan worden naar probleemspelers in Nederland. Eerder deze maand werd duidelijk dat de uitkomsten van dit onderzoek worden verwacht in het tweede kwartaal van 2025.

De bescherming van spelers was vanzelfsprekend een van de belangrijkste onderwerpen tijdens de evaluatie. Een positieve noot op het gebied van spelersbescherming is Cruks. Het uitsluitingsregister is volgens de onderzoekers een effectieve maatregel zijn om spelers te beschermen tegen de risico's van kansspelverslaving.

De onderzoekers zijn minder positief over de huidige regelgeving rondom de zorgplicht van gokbedrijven. Volgens de onderzoekers had verwacht kunnen worden dat de commerciële belangen van aanbieders zouden conflicteren met de gewenste spelersbescherming:

“De conclusie van de evaluatie was dat de bepaalde keuzes in de kansspelwetgeving naïef waren, zoals de zorgplicht onder brengen bij de kansspelaanbieders. De commerciële belangen van de aanbieders zouden te veel conflicteren met het beleid om spelers te beschermen. Dit had van te voren verwacht kunnen worden, zo zeggen de onderzoekers.”

Evaluatie Wet Koa

Daarnaast komen de onderzoekers tot de conclusie dat overkoepelende speellimieten de gewenste oplossing zijn om spelers te beschermen. De recent ingevoerde speellimieten zijn een stap in de goede richting, maar beschermen met name de hoog-risico spelers niet. Door de speellimieten in te voeren per aanbieder is er nog steeds sprake van eigen verantwoordelijkheid van de speler om niet door te spelen bij een andere aanbieder zodra het limiet bereikt is. Dit is juist iets waar de hoog-risico spelers minder controle over hebben, aldus de onderzoekers.

Kanalisatie

Overkoepelende speellimieten kunnen ook deze groep spelers beschermen, maar alleen onder de voorwaarde dat de handhaving van de illegale markt voldoende effectief is. Zonder effectieve handhaving loopt het legale aanbod het risico haar aantrekkelijkheid te verliezen. Hiervoor waarschuwden onder andere brancheverenigingen VNLOK en NOGA al voor toen de verhoging van de kansspelbelasting werd aangekondigd.

Voorafgaand aan de invoering van de Wet Koa werd een kanalisatiedoelstelling van 80% als doel gesteld en deze is volgens de onderzoekers in termen van spelers én in termen van brutospelresultaat gehaald:

“Op basis van de best mogelijke schattingen is de beoogde kanalisatiegraad van 80% desalniettemin behaald, zowel op basis van spelers als op basis van brutospelresultaat.”

Evaluatie Wet Koa

Dit was al zichtbaar in de meest recente monitoringsrapportage. Hierin werd gesproken over een kanalisatiegraad van 95% op basis van het aantal spelers. De kanalisatiegraad op basis van het geld dat spelers verliezen bij online casino's lag onder de 87%, maar was niet precies te bepalen.

De aanpak van de illegale kansspelsector zou daarnaast ruimte geven om de legale kansspelsector strenger te reguleren. Er wordt dan ook geadviseerd om in de wet- en regelgeving meer maatregelen op te nemen die de spelers moeten beschermen tegen gokgerelateerde schade.

De onderzoekers zien wel dat de handhaving van deze buitenlandse goksites de nodige problemen oplevert voor de Kansspelautoriteit. Dit heeft onder andere te maken met de handhavingsmogelijkheden die de Kansspelautoriteit heeft, maar ook met de wijze waarop deze illegale online casino's te werk gaan:

“Echter verloopt de handhaving van de illegale markt nog niet zoals gewenst. Dit komt in de eerste plaats door het feit dat het handhavingsinstrumentarium dat de Ksa tot haar beschikking heeft onvoldoende aansluit bij de kenmerken en insteek van de illegale aanbieders. Deze partijen zijn eigenlijk nooit gevestigd in Nederland, maar in complexe jurisdicties waar ze zich technisch afschermen en de Ksa geen of beperkt druk uit kan oefenen. Een betere handhaving van de illegale markt, die daardoor minder goed vindbaar en minder aantrekkelijk is, kan ruimte creëren om ook het vergunde aanbod strenger te reguleren zonder dat een afname van attractiviteit daar leidt tot dekanalisatie.”

Evaluatie Wet Koa

Gokreclame

Een laatste aanbeveling uit het vooronderzoek is een aanvullend onderzoek naar de wervende effecten van kansspelreclame op de legale en illegale kansspelmarkt. Dit onderwerp kwam ook naar voren tijdens de validatiesessies die Dialogic uitvoerde als onderdeel van de wetsevaluatie.

Met name kwetsbare groepen moeten volgens de onderzoekers beter beschermd worden, omdat zij nog altijd in aanraking kunnen komen met reclame voor online kansspelen. Onder andere mensen die in Cruks geregistreerd staan zien nog altijd reclame-uitingen. De huidige wijze waarop Cruks is ingericht zorgt ervoor dat goksites niet kunnen zien of spelers ingeschreven staan in Cruks als zij geen inlogpoging bij de goksite hebben gedaan in de periode dat de speler geregistreerd staat in Cruks.

Eerdere informatie evaluatie Wet Koa

In december 2023 werd een eerste vooronderzoek gepubliceerd dat was uitgevoerd in het kader van de evaluatie van de Wet Koa. Dit onderzoek – uitgevoerd door onderzoeksinstituut Breuer & Intraval – gaf volgens toenmalig minister voor Rechtsbescherming Franc Weerwind ‘goede inzichten in de doeltreffendheid en effecten van de wet in algemene zin'. Volgens het vooronderzoek moest er onder andere nader onderzoek gedaan worden naar probleemspelers in Nederland. Eerder deze maand werd duidelijk dat de uitkomsten van dit onderzoek worden verwacht in het tweede kwartaal van 2025.

In het kader van de evaluatie van de Wet Kansspelen op afstand, hield Dialogic validatiesessies met de diverse betrokkenen, waaronder de goksites zelf. De inhoud en presentaties van die sessies gaven al inzicht in wat de vandaag gepubliceerde evaluatie van de Wet Kansspelen op afstand zou omvatten.

In zijn voortgangsbrief van 10 oktober 2024, gaf staatssecretaris Teun Struycken aan dat hij de kansspelwetgeving in één keer wil gaan wijzigen, in plaats van via individuele losse wetswijzigingen. De staatssecretaris schreef in zijn update aan de Kamer dat naar zijn inzicht de gokwet nu nog teveel gestoeld is op de eigen verantwoordelijkheid van gokkers en goksites. In een interview met CasinoNieuws.nl noemde Kansspelautoriteit-voorzitter Michel Groothuizen het in één keer willen wijzen van de wetgeving “best handig en verstandig”.