Belastingheffing vormt naar vaste Europese rechtspraak een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom. Die inbreuk is toegestaan, mits een redelijk evenwicht wordt getroffen tussen het algemene belang dat met de belastingheffing wordt gediend en de gevolgen voor de betrokken belastingplichtigen.
Juist dat evenwicht komt steeds nadrukkelijker onder druk te staan bij de verhoging van de kansspelbelasting naar 37,8% per 1 januari 2026. Na de eerdere verhogingen naar 30,5% en 34,2%, en nu naar 37,8%, is sprake van een structurele lastenverzwaring voor vergunningshouders, terwijl de economische en regulatoire context waarin zij opereren zijn verslechterd.
Eigendom en kansspelbelasting
Om aan strijdigheid met het eigendomsrecht toe te komen moet sprake zijn van ‘eigendom’. Het eigendomsbegrip beperkt zich niet tot fysieke bezittingen; ook bestaande inkomstenstromen, exploitatierechten en andere economische belangen kunnen onder de bescherming van het eigendomsrecht vallen.
De kansspelbelasting (KSB) wordt geheven over het bruto spelresultaat. Dat bruto spelresultaat (BSR) vormt de basis van de exploitatie: hieruit worden onder andere personeelskosten, kosten voor technologie, compliance en marketing en investeringen gefinancierd.
“Een substantiële verhoging van de belastingdruk op het BSR grijpt daarmee direct in op de economische positie van vergunninghouders.”
Niels Meloen, Borgen Tax
Zoals eerder beargumenteerd, drukt de KSB direct op de brutomarge van aanbieders, zonder dat daarbij rekening wordt gehouden met de bedrijfskosten of andere kosten die inherent zijn aan exploitatie, Juist doordat de KSB is vormgegeven als een brutobelasting, weegt zij structureel zwaarder dan nettobelastingen zoals de vennootschapsbelasting – die uitsluitend de winst na kosten raakt – of de btw, die in beginsel wordt afgewenteld op de consument. Een substantiële verhoging van de belastingdruk op het BSR grijpt daarmee direct in op de economische positie van vergunninghouders.
Het relevante toetsingskader in hoofdlijnen
Dat belastingheffing eigendom aantast, kan op zichzelf aanvaardbaar zijn. De vraag is of die aantasting gerechtvaardigd is. Daarbij wordt in hoofdlijnen getoetst aan drie vereisten:
- Lawfulness-toets
De inbreuk moet berusten op een voldoende duidelijke en voorzienbare wettelijke grondslag. - General interest-toets
De maatregel moet een legitiem doel in het algemeen belang dienen, zoals budgettaire opbrengst. - Fair balance-toets
Er moet een redelijk evenwicht zijn getroffen tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van een bedrijf of individu. Dat evenwicht ontbreekt wanneer bepaalde partijen worden geconfronteerd met een buitensporige last.
Met name dit laatste vereiste is bij de verhoging van de kansspelbelasting relevant.
Het algemene belang onder spanning
De tariefsverhogingen zijn met name ingegeven door budgettaire overwegingen. In principe vormt het genereren van belastinginkomsten een legitiem algemeen belang.
In de praktijk blijkt echter dat de verhogingen samenlopen met:
- dalende kanalisatie;
- afnemend brutospelresultaat;
- tegenvallende belastingopbrengsten;
- en een groei van het illegale aanbod.
Deze ontwikkelingen zijn niet alleen door marktpartijen gesignaleerd, maar ook door toezichthouder en betrokken ministeries. Wanneer een belastingmaatregel aantoonbaar niet leidt tot de beoogde opbrengst, maar juist bijdraagt aan budgettaire derving en marktverstoringen, komt de onderbouwing vanuit het algemeen belang onder druk te staan.
Fair balance: ongelijke en cumulatieve effecten
Landgebonden aanbieders
Voor landbased aanbieders is de impact van de verhogingen het meest zichtbaar. Zij opereren met hoge vaste lasten en beperkte mogelijkheden om kosten te reduceren of belastingdruk af te wentelen. De eerdere verhoging naar 30,5% leidde bij een aanzienlijk deel van deze groep al tot verlieslatende exploitatie. Uit een eerder rapport van Atlas Research naar de gevolgen van een KSB-verhoging naar 37,8% kwam daarnaast naar voren dat een positief resultaat voor landbased aanbieders geen realistisch scenario was.
“[Er] is niet langer sprake van een gelijkmatige lastenverzwaring, maar van een situatie waarin bepaalde vergunninghouders structureel en onevenredig worden geraakt.”
Niels Meloen, Borgen Tax
Daar komt bij dat juist deze aanbieders in de afgelopen jaren zijn geconfronteerd met:
- stijgende personeels- en energiekosten;
- strengere eisen op het gebied van zorgplicht en toezicht;
- een krimpende markt voor fysieke locaties.
In dat licht is niet langer sprake van een gelijkmatige lastenverzwaring, maar van een situatie waarin bepaalde vergunninghouders structureel en onevenredig worden geraakt. Dat raakt direct – op individueel niveau – aan het vereiste van een fair balance. De Hoge Raad heeft immers erkend dat, ook indien de wetgever binnen zijn ruime beoordelingsmarge blijft, de toepassing van KSB in concrete gevallen kan leiden tot een individuele en buitensporige last (vgl. HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1644).
Online aanbieders
Voor online aanbieders ligt het beeld genuanceerder. Zij beschikken over meer flexibiliteit, maar vangen de hogere belastingdruk op door lagere uitkeringspercentages, beperktere bonussen en strengere spelvoorwaarden of verschraling van de klantbeleving.
Ook hier rijst de vraag of – afhankelijk van het individuele bedrijfsmodel en de cumulatie van fiscale en regulatoire lasten – het evenwicht kan doorslaan. Bovendien werkt de verslechtering van het legale aanbod in het voordeel van het illegale circuit, wat de beleidsdoelen van regulering ondergraaft.
Zorgvuldige belangenafweging?
“Een belastingmaatregel die legale exploitanten structureel onder druk zet en tegelijkertijd het illegale aanbod versterkt, zet het vereiste evenwicht tussen fiscaliteit, marktordening, en consumentenbescherming onder spanning.”
Niels Meloen, Borgen Tax
Opvallend is dat de tariefsverhogingen zijn doorgezet ondanks duidelijke waarschuwingen voor negatieve effecten op kanalisatie, de werking van de gereguleerde markt en de belastingopbrengst. Dat roept de vraag op of bij de opeenvolgende verhogingen voldoende oog is geweest voor de cumulatieve impact op aanbieders met beperkte aanpassingsmogelijkheden én of daarbij de grenzen van het recht op ongestoord genot van eigendom zijn gerespecteerd.
Een belastingmaatregel die legale exploitanten structureel onder druk zet en tegelijkertijd het illegale aanbod versterkt, zet het vereiste evenwicht tussen fiscaliteit, marktordening en consumentenbescherming onder spanning.
Slotbeschouwing
De KSB is in korte tijd fors verhoogd. Ook het tarief van 34,2% heeft in de praktijk al geleid tot buitensporige effecten, met name voor landgebonden aanbieders. De verdere verhoging naar 37,8% vergroot deze druk in een markt die economisch en regulatoir juist zwaarder is geworden.
Belastingheffing mag inbreuk maken op eigendom, maar vereist dat een redelijk evenwicht wordt bewaakt. Waar fiscale lasten zodanig oplopen dat vergunninghouders hun verdienmodel moeten aanpassen op een wijze die de economische haalbaarheid, de aantrekkelijkheid van het legale aanbod of de concurrentiepositie ten opzichte van het illegale circuit aantast, komt het vereiste evenwicht onder druk te staan. Dat geldt naar mijn mening niet alleen bij structurele verlieslatendheid, maar ook wanneer exploitatie slechts mogelijk blijft door ingrijpende versobering van het aanbod.
Voor kansspelaanbieders betekent dit dat de verhoging van de kansspelbelasting zowel een bedrijfseconomische én een fiscaal-juridisch relevante ontwikkeling vormt. Met name voor partijen die de financiële gevolgen op individueel niveau inzichtelijk kunnen maken, biedt dit aanknopingspunten voor nadere analyse en het tijdig veiligstellen van rechten. Voor deze categorie aanbieders verdient een dergelijke benadering serieuze aandacht.
